7 stycznia 2023 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprawiająca sytuację właścicieli nieruchomości, którzy wpadli w tzw. lukę planistyczną. Ich roszczenia mogą być teraz korzystniej wyceniane niż w poprzednim stanie prawnym

Mowa o ustawie z 16 listopada 2022 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 2747; dalej: nowelizacja). Jak czytamy w uzasadnieniu, które było dołączone do projektu ustawy nowelizującej – celem zmian jest przesądzenie, że w przypadku wprowadzenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego po okresie luki planistycznej gmina płaci sprzedającemu nieruchomość (pełne) odszkodowanie w wysokości różnicy wartości nieruchomości wnikającej z jej przeznaczenia w dawnym planie (czyli sprzed 1995 r.) a jej wartością wynikającą z nowego planu, a nie – jak dotychczas – różnicę w wysokości różnicy między wartością wynikającą z faktycznego wykorzystania nieruchomości a nowym planem. Tym samym nowela dostosowuje ustawę z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2747; dalej: u.p.z.p.) do wyroku TK z 22 maja 2019 r. (sygn. akt SK 22/16). W orzeczeniu tym TK orzekł, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p., rozumiany w ten sposób, że pozwala na ustalenie mniej korzystnego przeznaczenia nieruchomości niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przy czym – co istotne – TK nie orzekł o niezgodności samego przepisu, ale o sposobie jego wykładni. Dlatego też na mocy nowelizacji zmianie nie uległ sam art. 37 ust. 1 u.p.z.p., lecz dokonano modyfikacji w art. 87 u.p.z.p., w którym po ust. 3a dodano ust. 3b w brzmieniu: „Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do obniżenia wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku obniżenie wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym”.

Szkoda planistyczna

O co chodzi w tym skomplikowanym przepisie? Zacznijmy od wyjaśnienia, co to jest szkoda planistyczna i kiedy się ją wypłaca. I tak szkoda planistyczna jest jednym z przypadków odpowiedzialności odszkodowawczej gminy i powstaje wskutek uchwalenia albo zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Realizuje się w sytuacji, gdy wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał dotychczas z prawa do odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo prawa do żądania wykupienia lub zamiany nieruchomości. W takiej sytuacji może on żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 3 u.p.z.p.). Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości i wysokości opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dokonywane jest według zasad dotyczących wyceny, przewidzianych w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1899; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2185) na dzień zawarcia umowy sprzedaży (zbycia). Ustalając obniżenie wartości nieruchomości, uwzględnia się jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu lub jego zmianą oraz po jego uchwaleniu i zmianie.

Luka planistyczna i faktyczne wykorzystanie

Sytuację właścicieli części nieruchomości skomplikował jednak art. 87 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z nim plany miejscowe uchwalone po 1 stycznia 1995 r. zachowują moc, zatem a contrario plany uchwalone przed tą datą z dniem wejścia w życie u.p.z.p. (tj. z 11 lipca 2003 r.) straciły moc. Dla wielu obszarów w całym kraju wystąpiła zatem luka planistyczna, czyli okres pomiędzy wygaśnięciem dotychczasowego planu zagospodarowania przestrzennego a wejściem w życie nowego planu. W efekcie właściciel nieruchomości położonej w gminie, w której opóźniono się z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, mógł znajdować się w mniej korzystnej pozycji niż właściciel nieruchomości położonej w gminie, gdzie zachowano ciągłość planistyczną. Wszystko przez to, że – jak wskazano w uzasadnieniu do zmiany ustawy – dotychczas w gminach (obszarach), w których doszło do luki planistycznej, wysokość odszkodowania była zależna od faktycznego wykorzystywania nieruchomości, a nie od przeznaczenia gruntu w planie.
Dla porównania: w gminach (obszarach) bez luki planistycznej odszkodowanie było zawsze równe różnicy między przeznaczeniem w starym i nowym planie, niezależnie od faktycznego wykorzystania nieruchomości.

Skarga konstytucyjna

O jakie sytuacje chodzi – najlepiej można to pokazać na przykładzie przypadku ze skargi konstytucyjnej, której wynikiem było wspomniane orzeczenie TK z 22 maja 2019 r. (sygn. akt SK 22/16). W sprawie tej sytuacja wyglądała – w dużym uproszczeniu – następująco: 21 października 2011 r. skarżąca zbyła w drodze umowy sprzedaży nieruchomość. Zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą rady miejskiej z 25 czerwca 1992 r., przedmiotowa nieruchomość leżała na terenie „przeznaczonym do zabudowy o charakterze jednorodzinnym z możliwością jej uzupełnienia, także o lokalizacje zakładów rzemieślniczych”. Powyższy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał do 31 grudnia 2003 r., ponadto dla terenów, na których znajduje się owa nieruchomość, przyjęto 30 listopada 2000 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, zgodnie z którym działka skarżącej położona była w „strefie zainwestowania miejskiego o funkcjach mieszanych, położona poza śródmieściem”. Natomiast kolejny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie dopiero 29 października 2007 r. (powstała więc luka planistyczna). Zgodnie z tym nowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka była położona już na terenach przeznaczonych na drogi powiatowe główne. Co ponadto istotne w sprawie, działka skarżącej nie była zabudowywana, skarżąca nie podejmowała też na nieruchomości żadnych czynności faktycznych, ale oferowała ją do sprzedaży jako działkę budowlaną. 21 września 2012 r. skarżąca wniosła do sądu okręgowego powództwo o zasądzenie na jej rzecz od pozwanej gminy kwoty 300 tys. zł tytułem odszkodowania za obniżenie wartości sprzedanej nieruchomości, spowodowane uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrokiem z 3 kwietnia 2014 r. powództwo zostało jednak oddalone. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w przypadku luki planistycznej, która miała miejsce w niniejszej sprawie, wartość nieruchomości, przed przyjęciem nowego planu zagospodarowania należy obliczyć, uwzględniając faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości. Powołując się na opinię biegłej sądowej, sąd przyjął, że przedmiotowa nieruchomość przed wejściem w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego była wykorzystywana w charakterze rolniczym. Zdaniem sądu, biorąc pod uwagę faktyczne wykorzystanie nieruchomości, jej wartość po przyjęciu nowego planu nie zmalała, ale wzrosła.
Skarżąca wniosła apelację do sądu apelacyjnego, lecz ten podtrzymał stanowisko sądu I instancji. Ostatecznie właścicielka nieruchomości złożyła do TK skargę konstytucyjną. Zdaniem skarżącej interpretacja art. 37 ust. 1 u.p.z.p. dokonana w wyroku sądu apelacyjnego naruszyła jej konstytucyjne prawo równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, a także konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej. Skarżąca twierdziła więc, że jako właścicielka nieruchomości położonej na terenie gminy, która opóźniła się w uchwaleniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dopuściła do powstania luki planistycznej, jest w gorszej sytuacji niż właściciele tych nieruchomości, które leżą na terenach objętych ciągłością działań planistycznych gmin. Gdyby brano pod uwagę wartość nieruchomości według jej przeznaczenia w dawnym planie, nie miałoby najmniejszego znaczenia, czy skarżąca podejmowała jakiekolwiek kroki w celu zabudowania swojej nieruchomości, a zatem jak faktycznie ją wykorzystywała.

Argumenty TK

TK ostatecznie podzielił zarzuty skargi konstytucyjnej. W uzasadnieniu wskazał następujące argumenty:
► 1. Roszczenie o odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości, które nastąpiło wskutek działań planistycznych gminy, stanowi środek ochrony prawa własności. Środek ten pozostaje w ścisłym, funkcjonalnym związku z przyjętymi w danej gminie zmianami planistycznymi. Dlatego wynikające z tego zmiany wartości nieruchomości powinny podlegać tym samym ustawowym zasadom, respektując konstytucyjną zasadę równej ochrony prawa własności. Jednakże zaskarżony przepis pozwala, odwołując się do faktycznego wykorzystania nieruchomości w związku z luką planistyczną, na ustalenie niższego odszkodowania za obniżenie jej wartości od odszkodowania, które wynika z porównania wartości nieruchomości o przeznaczeniu określonym w uchylonym planie.
► 2. Objęcie nieruchomości działaniem planistycznym gminy oddziałuje na jej wartość. Jak stwierdził TK w wyroku z 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08): „W planach miejscowych określa się przeznaczenie poszczególnych terenów, a także zasady ich zagospodarowania. Ustalają one status prawny poszczególnych działek, przesądzają o treści własności gruntowej poprzez określenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości objętej planem. Z przeznaczenia gruntu na określony cel wynika dopuszczalny sposób jego użytkowania, co czyni go mniej lub bardziej atrakcyjnym, co z kolei wpływa na wartość nieruchomości, realizowaną podczas jej sprzedaży. Planowanie przestrzenne jest procesem ciągłym i długotrwałym, a ustawodawca założył, że nie można dopuścić do sytuacji, by gminy, na terenie których 1 stycznia 1995 r. obowiązywały uchwalone wcześniej plany miejscowe, bez nich pozostały”.
► 3. Właściciele nieruchomości, znajdujący się w takiej sytuacji jak skarżąca, nie mieli żadnego wpływu na to, czy gmina wywiąże się z obowiązków planistycznych, czy też dopuści do opieszałości powodującej stan luki planistycznej.
► 4. Zaskarżony przepis (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.) różnicuje sytuację prawną i faktyczną właścicieli nieruchomości w dochodzeniu odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości na skutek działań planistycznych gminy. W gminach, które zachowały ciągłość planistyczną, dla ustalenia wysokości należnego odszkodowania wystarczy porównać wartość nieruchomości według jej przeznaczenia przed zmianą planu zagospodarowania z wartością uwzględniającą jej obecne przeznaczenie. W przypadku przerwania ciągłości planistycznej gminy wartość nieruchomości, której przeznaczenie było określone w planie zagospodarowania uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., jest obliczana na podstawie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości. Obowiązujące przepisy prowadzą zatem do sytuacji, w której przy obliczaniu wysokości obniżenia wartości nieruchomości na skutek działań planistycznych gminy stosuje się dwa kryteria. W przypadku właścicieli nieruchomości leżących w gminach, które zachowały ciągłość planistyczną, jest to kryterium przeznaczenia terenu, wynikające z planu obowiązującego przed jego zmianą; w przypadku właścicieli nieruchomości leżących w gminach, które dopuściły do luki planistycznej, jest to kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości.
► 5. Kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości może być rozumiane szeroko, tzn. z uwzględnieniem przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc prawną. Jednakże nawet gdyby przyjąć taką interpretację, to nadal będzie to inne kryterium niż wyłącznie kryterium przeznaczenia terenu w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego. Pierwsze kryterium jest całkowicie zobiektywizowane, natomiast kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości, w jakimś zakresie zawsze odnosi się do zachowań właściciela nieruchomości. W rezultacie stosowanie kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości może prowadzić do ustalenia mniej korzystnego przeznaczenia nieruchomości niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
► 6. Istniejące zróżnicowanie pozycji prawnej właścicieli nieruchomości, wynikające z treści zaskarżonego art. 37 ust. 1 u.p.z.p., nie jest dostatecznie uzasadnione.
► 7. Konieczność stosowania kryterium faktycznego wykorzystywania nieruchomości może prowadzić – jak w przypadku skarżącej – do uniemożliwienia uzyskania odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości, które nastąpiło na skutek działań planistycznych gminy.

Konsekwencje dla gmin

Wejście najnowszej nowelizacji w życie spowoduje, że w gminach (obszarach) z luką planistyczną odszkodowanie będzie równe różnicy między wartością wynikającą z przeznaczenia gruntu w starym i nowym planie, podobnie jak w gminach bez luki planistycznej. Inaczej mówiąc, ustalając odszkodowanie, należy pierwotną wartość nieruchomości określić na podstawie przeznaczenia w dawnym planie, a nie na podstawie tego, jak faktycznie była wówczas wykorzystywana. Przykładowo: jeśli działka była rolnicza, a plan przeznaczał ją na cele budowlane, to przy wycenie trzeba brać pod uwagę wartość jak za działkę budowlaną, a nie rolną.
Zmiana przepisów oznacza zmiany w szacunkach związanych z ustalanym poziomem odszkodowania. Gminy muszą liczyć się z tym, że odszkodowania szacowane w sprawach dotyczących nieruchomości objętych zapisami planów miejscowych obowiązujących do 31 grudnia 2003 r. po prostu wzrosną. ©℗
Gdy wartość wzrosła
Uzupełniająco warto dodać, że w przypadku wzrostu wartości nieruchomości wskutek działalności planistycznej gminy (co obliguje właściciela do wniesienia stosownej opłaty na rzecz gminy) zagadnienie nie budziło wątpliwości natury konstytucyjnej. Ustawodawca już wcześniej, tj. stosując się do wyroku TK z 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08), wprowadził do art. 87 u.p.z.p. ustęp 3a (na mocy ustawy z 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 153, poz. 901). Przepis ten, dotyczący sytuacji wzrostu wartości nieruchomości, po okresie luki planistycznej, nakazuje przyjmować taki sposób obliczania wartości nieruchomości, który będzie korzystniejszy dla właściciela nieruchomości, a więc będzie on obowiązany do wniesienia możliwej najniższej opłaty. Zgodnie z tym przepisem: „Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.”. ©℗