W sytuacji zmiany decyzji administracyjnej konieczne jest wykazanie, że przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony – jeśli mowa o rozstrzygnięciu ostatecznym, na mocy którego żadna ze stron nie nabyła prawa. Jeśli zaś chodzi o decyzje ostateczne, na mocy których strona nabyła prawo, to oprócz wskazanej przesłanki niezbędna jest również zgoda strony lub stron, a samej zmianie nie mogą się sprzeciwiać przepisy szczególne.

Gdy strona nie nabywa prawa

Zgodnie z art. 154 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Możliwość ta wymaga spełnienia łącznie dwóch przesłanek:
1) decyzja nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania,
2) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Przypomnijmy, że decyzje, na mocy których nie nabywa się prawa do czegoś, mają charakter uznaniowy i są wydane na żądanie strony (np. są to decyzje odmawiające udzielenia jej jakiegoś uprawnienia) albo obciążają stronę wyłącznie obowiązkami. Możliwość uznaniowości organu potwierdza wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 19 maja 2021 r. (sygn. akt III AUa 1131/20), w którym wskazano, że art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość skorzystania ze swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. W trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być jednak uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 czerwca 2021 r.; sygn. akt VII SA/Wa 620/21).
Niedopuszczalne jest również uchylenie lub zmiana decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, jak również decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze lub decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowania pierwszej instancji – decyzje te nie rozstrzygają spraw co do istoty.
Z kolei słuszny interes strony należy rozumieć jako interes znajdujący oparcie w obowiązujących przepisach prawa, a przesłanki uzasadniające uchylenie lub zmianę decyzji muszą mieć charakter konkretny, a nie abstrakcyjny. Jak wskazuje orzecznictwo, uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ przyjmuje ten sposób rozstrzygnięcia, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą. Treść „słusznego” interesu strony powinna być ustalana w danej sprawie i musi ulec konkretyzacji wynikającej z jej stanu faktycznego i prawnego. W interesie społecznym pozostaje, aby stan faktyczny sprawy odpowiadał stanowi prawnemu, co jest elementem stabilności porządku prawnego. Nie jest przy tym wykluczona sytuacja, w której za weryfikacją decyzji ostatecznej przemawiać będzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony (zob. wyrok WSA w Łodzi z 28 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1196/17).
Należy pamiętać, że zmiana decyzji administracyjnej zawsze musi się odbywać w ramach tożsamego stanu prawnego i być skierowana do tego samego adresata. Przy czym zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie ma na celu ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy – chodzi tylko o weryfikację samej decyzji. Potwierdza to wyrok WSA w Warszawie z 25 lutego 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1567/20). Sąd uznał, że zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy rozstrzygniętej tą decyzją.
Warunkiem uruchomienia trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. jest, aby decyzja nie była źródłem kreującym prawa jakiejkolwiek strony, i z tego powodu nie jest konieczne uzyskiwanie niczyjej zgody na jej zmianę bądź uchylenie, jak to przewiduje art. 155 k.p.a. w przypadku decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Ustalenie tego, czy decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron, wymaga zbadania treści rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia, że z jego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą wywieść uprawnień ani też sprecyzować swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień (wyrok WSA w Warszawie z 26 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2640/20).

Gdy prawo zostało nabyte

Zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej przewiduje również art. 155 k.p.a., z tym że w tym przypadku dotyczy to decyzji, na mocy której strona nabyła jakieś prawo, np. do zagospodarowania terenu, do renty albo do prowadzenia określonej działalności po uzyskaniu pozwolenia czy koncesji itp. Przy czym określenie „nabycie praw”, którym ustawodawca operuje na gruncie art. 154 i 155 k.p.a., rozumiane jest szeroko i w tym sensie, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona „nabyła prawa” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1715/21).
W przypadku zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, należy pamiętać, że w tego rodzaju sprawach niezbędny jest dodatkowy element – zgoda strony lub stron na zmianę decyzji. Zgoda musi być wyrażona w sposób wyraźny i jednoznaczny – nie ma możliwości wyrażenia zgody w sposób dorozumiany. Należy przez nią rozumieć nie tylko zgodę strony wszczynającej postępowanie nadzwyczajne o uchylenie lub zmianę decyzji, ale zgodę wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja mająca podlegać zmianie lub uchyleniu (wyrok WSA w Olsztynie z 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 908/21).
Ponadto na uwadze należy również mieć fakt, że zmiana decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, jest możliwa, jeśli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się takiej zmianie. W orzecznictwie wskazuje się, że w rozumieniu art. 155 k.p.a. „przepisy szczególne” jako przesłanka negatywna stosowania możliwości uchylenia lub zmiany decyzji to nie tylko wyrażony wprost w konkretnym przepisie zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, lecz także zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym, a więc np. orzeczonych nakazów rozbiórki, wskutek niezastosowania procedury legalizacyjnej – niezależnie od przyczyn takiego stanu (wyrok WSA w Warszawie z 8 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2340/21).
Należy zatem przyjąć, że zastosowanie art. 155 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia czterech przesłanek:
  • decyzja ostateczna musi przyznawać stronie prawo,
  • strona lub strony muszą wyrazić zgodę na zmianę decyzji,
  • przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się tej zmianie,
  • za uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przykłady zastosowań przepisów

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechne jest stanowisko, że w trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest zmiana decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe stanowisko podziela również WSA w Poznaniu w wyroku z 5 listopada 2021 r. (sygn. akt IV SA/Po 728/21), gdzie wprost wskazuje, że nie zasługuje na aprobatę pogląd organu II instancji, iż nie można zmienić decyzji o warunkach zabudowy, gdyż jest to decyzja związana.
W ocenie sądu w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna, nie jest to bowiem decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 tej ustawy. Zatem decyzja o warunkach zabudowy o określonej treści jest rezultatem wielu szczególnych czynności podejmowanych przez właściwy organ administracji.
Stanowisko sądów administracyjnych zgodne jest również co do tego, że możliwa jest zmiana decyzji ustalającej wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego. Stanowisko takie zostało zaprezentowane w wyroku WSA w Gdańsku z 21 października 2021 r. (sygn. akt III SA/Gd 323/21), gdzie wprost dopuszcza się możliwość zmiany decyzji ostatecznej wydanej w trybie art. 155 k.p.a. w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Powyższe orzeczenie zapadło na gruncie problemu dotyczącego zmiany decyzji ostatecznej ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego z uwagi na wejście w życie znowelizowanych przepisów ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych – które wprowadzały korzystniejsze stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Sąd, mimo że organy I i II instancji stały na stanowisku, że zmiana taka jest niemożliwa, wskazał, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest nie tylko w niezmienionym stanie prawnym. Nie można rozstrzygać mechanicznie w każdej sprawie o zmianę decyzji w tym trybie, bez zbadania i oceny okoliczności faktycznych i prawnych, składających się na daną sprawę administracyjną. Za zbyt daleko idące uznać należy stwierdzenie, że musi być to ten sam stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania pierwotnej decyzji. Zmiana prawa, polegająca np. na wprowadzeniu nowej ustawy, która zachowuje bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną, stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie do zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli zmiana stanu prawnego nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją. W realiach sprawy nie ma wątpliwości co do tego, że w następstwie stosownych zmian legislacyjnych (ustawa z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. poz. 1815) nie uległy zmianie same zasady uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a jedynie zmodyfikowano zasady odpłatności za nie.
Co istotne, przesłanki braku przepisów sprzeciwiających się zmianie decyzji na podstawie omawianego artykułu nie należy rozumieć jako wymogu istnienia przepisu szczególnego, który pozwalałby na dokonanie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Należy mieć na uwadze, że uchylenie przepisu art. 40f ustawy o drogach publicznych (dalej: u.d.p.), który umożliwiał właściwemu zarządcy drogi ustalenie z urzędu, w drodze decyzji, nowej i odpowiadającej ustalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawkom, niższej stawki opłat niż te, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego, oznacza jedynie brak podstawy do aktualizowania stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego przez zarządcę drogi z urzędu, a więc bez potrzeby składania wniosku adresata decyzji ustalającej opłatę. W żaden sposób w uchyleniu art. 40f u.d.p. nie można doszukiwać się wyłączenia stosowania art. 155 k.p.a. i możliwości dochodzenia tą drogą przez zainteresowany podmiot nowego, korzystniejszego dla niej ukształtowania opłaty za zajęcie pasa drogowego. W ocenie sądu orzekającego należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca ani zmiana stanu faktycznego, ani zmiana stanu prawnego, która mogłaby uniemożliwić zastosowanie art. 155 k.p.a. i sprzeciwiać się tym samym zmianie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej stawki opłaty za to zajęcie.
Wyjaśniając ten pogląd, powrócić należy do warunków, w jakich dopuszczalne jest zastosowanie art. 155 k.p.a. Rozważając zmianę decyzji ostatecznej na tej podstawie, organ musi rozstrzygnąć, czy w ustalonym i niezmienionym w stosunku do pierwotnego stanie faktycznym i prawnym istnieją określone tym przepisem i dopuszczające zmianę przesłanki. Elementami stanu faktycznego istotnymi dla oceny istnienia tożsamości stanu faktycznego są niewątpliwie strona decyzji i przedmiot rozstrzygnięcia, z kolei zasadniczym elementem stanu prawnego jest przepis, który daje podstawę do przyznania prawa lub/i nałożenia obowiązku. W rozpoznawanej sprawie, dotyczącej zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., stan prawny z daty złożenia wniosku o zmianę pozostał niezmieniony w stosunku do tego, jaki istniał w dacie wydania decyzji, której wniosek o zmianę dotyczy. I tak jak nie uległ zmianie charakter pasa drogowego jako części drogi służącej określonym ustawą o drogach publicznych celom i chronionym przed zajęciem na cele inne niż przewidziane tą ustawą, tak nie uległ zmianie przyjęty art. 40 ust. 1 u.d.p. obowiązek uzyskania zgody na zajęcie tej przestrzeni drogi na cele niezwiązane z tymi, dla których pas drogowy jest przewidziany oraz – nieodłącznie towarzyszący zezwoleniu – obowiązek wniesienia opłaty za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 3 u.d.p., a także sposób jej wyliczenia ujęty w art. 40 ust. 4. Przedstawione przepisy określają zasadnicze elementy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, natomiast sama wysokość opłaty określona stawkami opłat przyjętymi przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, dla których zarządcą jest ta jednostka, o czym stanowi art. 40 ust. 8 u.d.p., może być różna, lecz w żaden sposób nie wpływa na materialnoprawną konstrukcję pasa drogowego i warunków, na jakich możliwe jest jego zajęcie na cele z drogą niezwiązane.
Podstawa prawna
art. 154 i 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1301)
art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503)
art. 40 ust. 1, 3, 4 i 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1693)