Rząd robi wyjątek i niedobory w budżetach na 2022 r. pozwala zbilansować niewykorzystanymi pożyczkami i kredytami. Nie oznacza to jednak, że nie ma tu żadnych ograniczeń. Po pierwsze, przepisy jeszcze nie obowiązują, a nawet jeśli zaczną, to RIO bacznie przygląda się takim praktykom i często je kwestionuje.
Marcin Nagórek, radca prawny
W uchwalonej 17 września 2021 r. ustawie o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych innych ustaw znalazło się wiele regulacji prawnych związanych z gospodarką finansową jednostek samorządu terytorialnego (dalej: Polski Ład). Jednym z kluczowych przepisów jest art. 9 ust. 1, w którym postanowiono, że „w roku 2022 r. do ustalenia relacji, o której mowa w art. 242 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, dochody bieżące jednostki samorządu terytorialnego mogą być powiększone także o przychody, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6 ustawy o finansach publicznych (…). [ramka 1] To oznacza, że JST, dążąc do zrównoważenia przyszłorocznych budżetów w części dochodów i wydatków bieżących, nadal będą mogły korzystać z wolnych środków. [ramka 2] Zastosowanie przepisów Polskiego Ładu do konstruowania projektów budżetów na 2022 r. może zakończyć się w skrajnych przypadkach nawet ich unieważnieniem. Zacznijmy jednak od początku.
Ramka 1
Z uzasadnienia ustawy
„(…) Mając jednak na uwadze, obecną sytuację związaną z epidemią COVID-19 oraz w celu wzmocnienia działań zmierzających do wyjścia gospodarki z pandemii w art. 2 proponuje się rozwiązanie pozwalające JST w roku 2022 na równoważenie wydatków bieżących wolnymi środkami w rozumieniu art. 217 ust. 2 pkt 6 ustawy o finansach publicznych, czyli nadwyżką środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu JST, wynikającą z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych. Tym samym, z jednej strony zostanie wydłużony okres przejściowy umożliwiający dostosowanie się JST do wprowadzonych zmian nowelizacją ustawy o finansach publicznych z 2018 r., z drugiej strony czasowo zostanie uelastyczniona reguła w zakresie zbilansowania części bieżącej budżetu (…)”.
Ramka 2
Definicja
W art. 217 ust. 2 pkt 6 ustawy o finansach publicznych ustawodawca definiuje wolne środki – jako nadwyżkę środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikającą z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych.
Izby ostrożniejsze
Dotąd jednostki samorządu terytorialnego mogły angażować wolne środki na różne cele, w tym najczęściej na pokrycie deficytu w swoich kasach. Przy czym przez długie lata taki sposób konstrukcji budżetów nie był podważany przez większość regionalnych izb obrachunkowych, które kontrolują politykę finansową JST. Jednak od pewnego czasu izby zaczęły dostrzegać problemy związane z zaangażowaniem wolnych środków do pokrycia deficytu, gdyż to prowadziło do nieuzasadnionego zadłużania samorządów. Przykładowo skład orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie w uchwale z 11 grudnia 2020 r. (nr Wa.507.2020) m.in. stwierdził, że planowanie wolnych środków w zawyżonej wysokości w stosunku do stanu tych środków z bilansu z wykonania budżetu za 2019 r. i prognozowanego wykonania za 2020 r. może skutkować niezbilansowaniem budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W podobnym tonie wypowiedział się skład orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku. W uchwale z 8 grudnia 2020 r. (nr 249/g282/P/III/20) podkreślono, że na etapie uchwalania budżetu należy zachować szczególną ostrożność przy planowaniu źródła pokrycia deficytu w postaci wolnych środków. Efekt uchwał był taki, że choć przepisy pozwalały angażować wolne środki do pokrycia deficytów, to izby zaczęły bardzo dokładnie analizować projekty budżetów na 2021 r. i w zależności od sytuacji finansowej jednostki godziły się na to, ewentualnie zgłaszały uwagi lub zastrzeżenia. Przy czym od trzech lat było wiadomo, że budżety na 2021 r. będą ostatnimi, w których niedobory w samorządowej kasie można co do zasady pokrywać niewykorzystanymi kredytami czy pożyczkami z lat ubiegłych.
Nowela z poślizgiem
Wyłączenie wolnych środków z deficytu wprowadziła ustawa z 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw, która zmodyfikowała treść art. 242 ustawy o finansach publicznych. W efekcie od 1 stycznia 2022 r. otrzymuje on brzmienie:
„1. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o przychody, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 5, 7 i 8.
2. Na koniec roku budżetowego wykonane wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o przychody, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 5, 7 i 8, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4.
3. Wykonane wydatki bieżące mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych jedynie o kwotę związaną z realizacją wydatków bieżących z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, w przypadku gdy środki te nie zostały przekazane w danym roku budżetowym.
4. W przypadku równoważenia wydatków bieżących środkami, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 8, ocena spełnienia zasady określonej w ust. 2 za rok poprzedzający rok budżetowy następuje po wyeliminowaniu kwot związanych z tymi środkami”.
Co ważne, w art. 8 ustawy nowelizującej z 2018 r. ustawodawca zastrzegł, że nowa treść art. 242 będzie mieć już zastosowanie „do opracowania i wykonania budżetu oraz wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego na rok 2022”. Tak więc jednostki samorządu terytorialnego, robiąc budżety na 2022 r., w ogóle nie mogą wykorzystywać (angażować) wolnych środków do zrównoważenia budżetu. I choć ta restrykcyjna zasada ma zostać „złamana” przez wspomniany już wyżej Polski Ład, to przepis ten póki co jeszcze nie obowiązuje. Samorządy zaś do 15 listopada gotowe projekty budżetów muszą przekazać radnym oraz wysłać do zaopiniowania do RIO, a ta będzie je rozpatrywała pod kątem nowego – nadanego w 2018 r. – brzmienia art. 242. A to oznacza, że jeśli jednostka zdecyduje się skorzystać z dobrodziejstwa Nowego Ładu, izby będą zgłaszać uwagi i zastrzeżenia.
Nowy przepis nie załatwia sprawy
I choć nie można wykluczyć, że Polski Ład zacznie obowiązywać przed 15 listopada – ustawa ma wejść w życie dzień po ogłoszeniu jej w Dzienniku Ustaw – nie oznacza to jednak, że samorządy w projektach przyszłorocznych budżetów mogą beztrosko zakładać, iż ewentualne niedobory pokryją z kredytów i pożyczek. Wszystko bowiem wskazuje na to, że sposób postępowania większości RIO będzie taki sam jak w przypadku uchwał budżetowych na 2021 r., a więc będą zgłaszać uwagi lub zastrzeżenia, wskazując, że na etapie projektu zaangażowanie wolnych środków do pokrycia deficytu budżetowego w 2022 r. jest wątpliwe i ryzykowne, bo dopiero po zamknięciu i rozliczeniu tegorocznego budżetu (31 marca 2022 r.) będzie wiadomo, jaką konkretnie kwotą z tego źródła jednostka będzie dysponować. Z kolei później – a więc już na etapie uchwały budżetowej lub uchwały ją zmieniającej – RIO może dojść do wniosku, że np. gmina nie dysponuje żadnymi wolnymi środkami albo są one zbyt skąpe do zasypania dziury. Należy bowiem pamiętać, że RIO dokonując analizy zapisów uchwały budżetowej czy uchwały ją zmieniającej, w której ujęto wolne środki (np. jako źródło pokrycia planowanego deficytu), zweryfikuje ich stan deklarowany ze stanem rzeczywistym. I jeśli będzie on inny niż ten wynikający z dokumentów sprawozdawczych, to z dużym prawdopodobieństwem izba dokona wszczęcia tzw. postępowania nadzorczego na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W uchwale wszczynającej postępowanie izba dokona stwierdzenia istotnego naruszenia prawa polegającego na nieprawidłowym wskazaniu wielkości przychodów z tytułu wolnych środków stanowiących źródło pokrycia planowanego deficytu budżetu. Jednocześnie nakaże doprowadzić uchwałę budżetową lub uchwałę zmieniającą do stanu zgodności w określonym terminie, pod rygorem skutków określonych w art. 12 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (z regulacji tej wynika, że „jeżeli organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunie nieprawidłowości, o których mowa w ust. 1, kolegium izby orzeka o nieważności uchwał w całości lub w części”). Tak postąpiło kolegium RIO w Gdańsku, które 20 maja 2021 r. wszczęło postępowanie nadzorcze z powodu zaangażowania wolnych środków w kwocie zawyżonej w stosunku do danych z bilansu niemal o kwotę 1,8 mln zł (uchwała kolegium RIO w Gdańsku nr 082/g264/Z/21,bip.gdansk.rio.gov.pl).
Reasumując, JST muszą zachować ostrożność, bo mogą narazić się na interwencję ze strony JST.
Podstawa prawna
ustawa z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych innych ustaw, czeka na podpis prezydenta
ustawa z 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 2500)
ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. Dz.U. poz. 1773)
ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2137)
