Wójt chce się lepiej zabezpieczyć na nieprzewidziane wydatki w sezonie jesienno-zimowym. W związku z tym zgłosił radzie wniosek, by ta przy planowanej zmianie budżetu, który opiewa na 80 mln zł, zwiększyła rezerwę ogólną z 80 tys. zł do 1 mln zł. Rada przystała na propozycję włodarza. Czy regionalna izba obrachunkowa może podważyć uchwałę w tej sprawie?

Udzielenie odpowiedzi wymaga wstępnie wskazania, że względy celowościowe zasadniczo nie mogą przesądzać o legalności przyjętych rozwiązań legislacyjnych. W kontekście gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego każde działanie organu danej jednostki powinno mieć przede wszystkim oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących. Skoro tak, to należy odnieść się do stosownych regulacji ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). I tak w kwestii rezerw kluczowe znaczenie ma art. 222 u.f.p., który w ust. 1 stanowi, że w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną w wysokości nie niższej niż 0,1 proc. i nie wyższej niż 1 proc. wydatków budżetu. Natomiast w ust. przepis mówi, że rezerwy celowe mogą być tworzone:
„1) na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
2) na wydatki związane z realizacją programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2;
3) gdy odrębne ustawy tak stanowią”.
Z powyższego wynika więc, że tworzenie rezerw jest w gestii organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, natomiast ich wykorzystanie zgodnie z ust. 4 należy do kompetencji ustawowych organu wykonawczego, czyli np. w gminie do wójta gminy.
Z systematyki ww. regulacji prawnych można do innych istotnych wniosków. Po pierwsze, mają one status tzw. przepisów ius cogens, czyli bezwzględnie obowiązujących. W konsekwencji nie można ich zmienić ani modyfikować na użytek zainteresowanych podmiotów. Po drugie, środki z rezerwy ogólnej nie mogą być przeznaczane przez gminę na dowolny cel czy dowolne zadanie, gdyż rezerwa ogólna należy do grupy tzw. wydatków bieżących, co oznacza, że rada gminy nie może przeznaczyć środków z tego źródła na zadania majątkowe. Po trzecie, w zakresie rezerwy ogólnej ustawodawca wprowadził zarówno dolny, jak i górny próg jej wysokości. Po czwarte, w podanych uwarunkowaniach faktycznych oznacza to, że minimalny poziom ww. rezerwy przy budżecie wydatkowym gminy opiewającym na 80 mln zł wynosi 80 tys. zł, zaś maksymalny poziom wspomnianej rezerwy mógłby wynieść 800 tys. zł. Przy wskazanym z zapytaniu poziomie wydatków rezerwa na 1 mln zł przekroczy górny dopuszczalny jej limit, który zgodnie z ustawą wynosi 1 wydatków budżetu. Tak więc uchwalając także rezerwę, naruszono by art. 222 ust. 1 u.f.p. Co istotne, taki stan rzeczy może być także przedmiotem zastrzeżeń ze strony właściwej miejscowo regionalnej izby obrachunkowej. Ustawodawca bowiem w jednoznaczny sposób stworzył prawne ramy tworzenia rezerwy ogólnej.
W kontekście przedstawionego stanu faktycznego warto odnotować stanowisko zawarte w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie z 1 czerwca 2021 r. (nr 93/2021); źródło: http://lublin.rio.gov.pl. W dokumencie tym kolegium RIO w Lublinie zakwestionowało zapisy uchwały rady gminy zmieniające uchwałę budżetową w zakresie m.in. poziomu rezerwy ogólnej. Rezerwa ta została ujęta w budżecie w klasyfikacji budżetowej oznaczonej zgodnie z rozporządzeniem z 2 marca 2010 r. ministra finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1053 z późn. zm.) – w dziale 758 (Różne rozliczenia), rozdziale 75818 (Rezerwy ogólne i celowe) oraz w paragrafie 4810 (Rezerwy). Izba wskazała, że zwiększenie poziomu rezerwy ogólnej budżetu do 1,74 proc. wydatków budżetu stanowi o istotnym naruszeniu art. 222 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. W uchwale tej regionalna izba obrachunkowa nakazała radzie gminy usunięcie stwierdzonego naruszenia prawa poprzez zmniejszenie kwoty rezerwy ogólnej i zwiększenie o tę samą kwotę planowanych wydatków w drodze uchwały zmieniającej uchwałę budżetową gminy.
Jednocześnie wskazano, że brak usunięcia wskazanych nieprawidłowości w oznaczonym terminie będzie skutkował unieważnieniem uchwały zmieniającej uchwałę budżetową w ww. zakresie przedmiotowym.
Mając na uwadze wskazane wytyczne, należy dojść do wniosku, że również w podanym stanie faktycznym regionalna izba obrachunkowa władna będzie do zakwestionowania w części uchwały zmieniającej uchwałę budżetową. Rada może uprzedzić ten krok poprzez usunięcie nieprawidłowości i podjęcie stosownej uchwały zmieniającej budżet z dostosowaniem poziomu rezerwy ogólnej np. do maksymalnego dopuszczalnego poziomu ustawowego, czyli 1 proc. wydatków budżetu, co daje kwotę 800 tys. zł. Oczywiście kwota rezerwy może być też ustanowiona na poziomie niższym.
Reasumując: Zestawienie wskazanych argumentów natury prawnej prowadzi finalnie do wniosku, że nie tylko zaniżona rezerwa ogólna narusza prawo (poniżej 0,1 proc. wydatków budżetu), ale i rezerwa ogólna utworzona na poziomie przewyższającym maksymalny ustawowy poziom, czyli 1 proc. wydatków budżetu gminy. W okolicznościach podanych w pytaniu rada gminy musi koniecznie dokonać zmiany uchwały budżetowej, zmniejszając poziom wspomnianej rezerwy do ww. poziomu 1 proc. wydatków budżetu gminy.
Podstawa prawna
art. 222 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305).