Gminy, które mają nadwyżkę budżetową i lokują pieniądze w banku, nie mogą mieć do końca pewności, czy operacja finansowa jest zupełnie bezpieczna. Przed utratą środków bowiem nie zabezpieczają najlepsze procedury. Przykład? Podwarszawski Konstancin-Jeziorna, który stracił w ten sposób 5 mln zł. Przy czym nie jest to jeszcze pewne, kto konkretnie zawinił – sprawę bada prokurator. Utrata pieniędzy może być skutkiem błędu pracownika albo działania przestępców. W dzisiejszym tekście wskazujemy najważniejsze aspekty związane z gospodarowaniem środkami budżetowymi, począwszy od perspektywy zabezpieczenia interesów gminy przy wyborze banku, przez przedstawienie podziału odpowiedzialności za dokonywanie operacji pieniężnych, aż po możliwe działania jednostki w sytuacji, gdy dojdzie już do utraty środków pieniężnych przy braku winy pracowników tej jednostki

Jednostki samorządu terytorialnego na mocy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1236), prowadząc gospodarkę pieniężną, posługują się różnymi rachunkami bankowymi. Ogólne regulacje z tym związane zawarte zostały w art. 264 ww. ustawy. Z jego treści wynika zaś, że:
„1. Bankową obsługę budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykonuje bank wybrany na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych.
2. Zasady wykonywania obsługi bankowej określa umowa zawarta między zarządem jednostki samorządu terytorialnego a bankiem.
3. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd jednostki samorządu terytorialnego do lokowania wolnych środków budżetowych na rachunkach w innych bankach lub w formie depozytu u Ministra Finansów”.
W związku ze stosowaniem tych regulacji może dojść do różnych niepożądanych sytuacji dotyczących gospodarowania środkami budżetowymi danego samorządu.

Wybór banku

Z powyższych regulacji wynika ogólna zasada, że lokowanie wolnych środków budżetowych następuje w banku, który prowadzi bankową obsługę budżetu danej jednostki. Ale równie dobrze gmina może ulokować wolne środki w innym banku. To drugie rozwiązanie jest zależne od tego, czy organ stanowiący danej jednostki (rada gminy) upoważnił jej zarząd (włodarza) do tego typu operacji – co następuje w drodze postanowienia zawartego w zapisach uchwały budżetowej, bądź w uchwale zmieniającej tę uchwałę. Przy czym organ stanowiący udziela tylko ogólnego upoważnienia, a wybór banku pozostaje decyzją zarządu. Jaka jest powszechna praktyka? Jednego wzorca postępowania nie ma. Są samorządy, które bazują na okazjonalnych i doraźnych działaniach finansowych, i takie, które mają wewnętrzne procedury określające bank, w którym mają być lokowane wolne środki. Wprowadzanie tego typu instrukcji, wskazującej na poszczególne etapy związane z wyłonieniem banku, w którym mają być środki lokowane, wydaje się najwłaściwszym wyjściem. W ramach tych procedur powinny znaleźć się również zapisy szczegółowo określające np.:
  • sposób weryfikacji warunków lokaty,
  • osoby odpowiedzialne za prowadzenie negocjacji z przedstawicielami banku,
  • sposób dokumentowania wiążących ustaleń w tym zakresie, np. za pośrednictwem dokumentów, czy korespondencji w formie elektronicznej.
Wszystkie te czynności, z pozoru oczywiste, mogą się okazać kluczowe dla zapewnienia bezpieczeństwa środków samorządowych w razie działań przestępczych osób podszywających się pod bank. Za wprowadzeniem tego typu mechanizmów przemawiają też zasady tzw. kontroli zarządczej mającej źródło w ustawie o finansach publicznych, które nakazują m.in. ochronę zasobów jednostki oraz podejmowanie działań związanych z zarządzaniem ryzykiem (art. 68 w zw. z art. 69 ust. 1 pkt 2). Ponadto zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy do obowiązków wójta, burmistrza, prezydenta miasta, przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego.
Dla własnego bezpieczeństwa samorządy powinny przyjmować wewnętrzne procedury związane z wyłonieniem banku, w którym lokowane będą gminne środki.

Kwestia odpowiedzialności

Wiodącą rolę w zakresie gospodarki pieniężnej JST odgrywają kierownik jednostki, czyli wójt, i skarbnik (główny księgowy). W wielu wewnętrznych regulacjach prawnych funkcjonujących w samorządach istnieją zapisy wskazujące, że to właśnie oni dysponują rachunkami bankowymi gminy, czyli również mogą wykonywać dyspozycje środkami pieniężnymi, np. w celu założenia lokaty w innym banku. Wspomniane zapisy wewnętrzne są jednak tylko uzupełnieniem ustawowych regulacji, które niejako dzielą odpowiedzialność ww. podmiotów. Na szczególną uwagę w tym zakresie zasługują art. 53 i art. 54 ww. ustawy o finansach publicznych. Z pierwszej z tych regulacji m.in. wynika, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych:
1) jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki;
2) może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom jednostki, co powinno być potwierdzone dokumentem w formie odrębnego imiennego upoważnienia albo wskazania w regulaminie organizacyjnym tej jednostki.
Z kolei w art. 54 ust. 1 ww. ustawy określono zadania głównego księgowego. Dotyczą one:
1) prowadzenia rachunkowości jednostki;
2) wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi;
3) dokonywania wstępnej kontroli:
a) zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym,
b) kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych.
Zatem z porównania ww. regulacji wynika, że wójt jest automatycznie odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej, a skarbnik ponosi odpowiedzialność specjalną niejako od strony merytorycznej dokonywania wydatku.
Warto także zwrócić uwagę, że ustawodawca przewiduje obowiązki i odpowiedzialność głównego księgowego m.in. w zakresie kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. Skoro tak, to nawet abstrahując od ww. regulacji wewnętrznych w zakresie procedury lokowania środków w bankach, główny księgowy powinien zweryfikować co najmniej rzetelność dokumentów będących podstawą przekazania środków budżetowych na podany cel w postaci lokaty bankowej. Oczywiście weryfikację powinien przeprowadzić również wójt gminy – jako kierownik jednostki odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej, jednakże w perspektywie zasad gospodarki finansowej zasadniczo to główny księgowy posiada specjalistyczną wiedzę związaną m.in. z operacjami księgowymi, dowodami księgowymi czy formalnymi podstawami dokonywania wydatków. W konsekwencji jakkolwiek to kierownik jednostki podejmuje merytoryczną decyzję w zakresie wydatku, to odpowiedzialność głównego księgowego (czy upoważnionego pracownika) nie kończy się tylko na technicznym przekazaniu środków finansowych (przelew), lecz ulega rozszerzeniu na ww. ustawowe obowiązki, w tym dotyczące kontroli rzetelności dokumentów w zakresie operacji gospodarczych i finansowych.
W sytuacji, gdy wskutek niezachowania odpowiedniej ostrożności przekazano środki finansowe na rachunek bankowy bez odpowiedniej weryfikacji, to odpowiedzialność za narażenie budżetu samorządowego na straty ponosi zasadniczo skarbnik.

Możliwe roszczenie

W praktyce mogą się pojawić i takie sytuacje, w których mimo dochowania obowiązków przez włodarza i skarbnika, względnie innego pracownika urzędu, gmina i tak zostanie poszkodowana wskutek działania oszusta. Wydaje się jednak, że wówczas nie stoi ona na straconej pozycji. W zależności bowiem od okoliczności można rozważyć wszczęcie procedury reklamacyjnej w banku, w którym miała zostać utworzona lokata. Oczywiście nie gwarantuje to odzyskania środków pieniężnych, ale zanim przejdzie się do sądowego trybu, należy skorzystać z wewnętrznych regulacji bankowych przewidujących tryb reklamacyjny. Efekt takiej reklamacji może być negatywny, ale nawet to nie zamyka drogi gminy do odzyskania środków. Z orzecznictwa sądowego wynika bowiem generalne założenie, że to bank ponosi odpowiedzialność za „los” środków pieniężnych, np. przy przekazywaniu ich w formie przelewu pieniężnego na inny rachunek, o ile klient dokonujący tej operacji bankowej dopełnił aktów staranności, co najczęściej sprowadza się do przestrzegania wewnętrznych regulaminów bankowych.
W tym kontekście warto odnotować wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. akt V CSK 141/17), w którym to stanie faktycznym klient pozwał bank o zwrot środków pieniężnych, które utracił wskutek tego, że dokonał ich przelewu na rachunek bankowy oszusta, nie mając rzecz jasna takiej świadomości. W podanej sprawie doszło więc do utraty pieniędzy z rachunku bankowego nie wskutek naruszenia przez klienta banku wewnętrznych regulacji bankowych, a wskutek popełnienia przestępstwa przez nieustaloną osobę trzecią, która – jak podano w wyroku – skorzystała z niewłaściwego zabezpieczenia przez bank świadczenia usługi. Sąd Najwyższy obciążył bank za utratę środków pieniężnych jego klienta, przy czym przenosząc winę na bank, powołał się na art. 45 ust. 2 ustawy z 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 794; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 355), gdzie wskazano, że:
„2. Wykazanie przez dostawcę zarejestrowanego użycia instrumentu płatniczego nie jest wystarczające do udowodnienia, że transakcja płatnicza została przez użytkownika autoryzowana albo że płatnik umyślnie albo wskutek rażącego niedbalstwa doprowadził do nieautoryzowanej transakcji płatniczej albo umyślnie albo wskutek rażącego niedbalstwa dopuścił się naruszenia co najmniej jednego z obowiązków, o których mowa w art. 42. Ciężar udowodnienia tych okoliczności spoczywa na dostawcy”.
Opierając się o ww. regulację, sąd przyjął, że skoro klient banku nie naruszył ani przepisów ustawowych, ani wewnętrznych regulacji gwarantujących bezpieczeństwo transakcyjne i przy braku świadomego doprowadzenia do nieautoryzowanej transakcji płatniczej – to bank ponosi odpowiedzialność za utratę środków pieniężnych. Następstwem tego ustalenia było to, że zasadny okazał się wyrok sądu II instancji, w którym zasądzono od banku na rzecz klienta utracone przez niego środki pieniężne.
Niezależnie od powyższego warto wspomnieć również o stanowisku zawartym w wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 24 maja 2018 r. (sygn. akt VI ACa 217/17), w którym m.in. stwierdzono, że: „1. Jeśli transakcje zostały zrealizowane bez zgody płatnika oraz w okolicznościach, za które nie ponosi on odpowiedzialności, a następnie płatnik dokonał zgłoszenia wystąpienia nieautoryzowanych transakcji, to na dostawcy ciąży obowiązek zwrotu kwot nieautoryzowanych transakcji”.
Mając na uwadze założenia interpretacyjne wynikające z orzecznictwa, należy dojść do wniosku, że gmina mogłaby skutecznie domagać się zwrotu środków pieniężnych od banku, który dysponował jej środkami pieniężnymi. Oczywiście to założenie jest aktualne wówczas, gdy pracownicy gminy odpowiedzialni za dokonywanie rozliczeń dopełnili wszelkich aktów staranności, postępowali zgodnie z wewnętrznymi regulacjami banku i przepisami wspomnianej już ustawy o usługach płatniczych. Takie właśnie sytuacje mogą najczęściej wystąpić w finansach samorządowych, a to wskutek działań różnych podmiotów trzecich, czy grup przestępczych.
Jeśli pracownicy gminy odpowiedzialni za dokonanie przelewu bankowego dopełnili wszelkiej staranności, a pieniądze zostałyby skradzione, JST może skutecznie domagać się zwrotu pieniędzy od banku, który dysponował jej środkami.