Skarżąca zawarła z burmistrzem miasta umowę o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości w celu wybudowania na niej domu mieszkalnego z częścią usługową. W umowie wskazano, że niedotrzymanie jej warunków będzie się wiązało z ustaleniem opłaty dodatkowej. Rok po upływie terminu zakończenia robót burmistrz wydał decyzję o jej nałożeniu, wskazując, że z okoliczności sprawy nie wynika, by niewykonanie obowiązku miało miejsce z powodów niezależnych od kobiety. Ta tłumaczyła jednak, że opóźnieniu winna jest ekipa budowlana, ale organ wskazał, że w takim wypadku możliwe jest wypowiedzenie umowy i zlecenie robót innemu wykonawcy.
Użytkowniczka odwołała się od decyzji, wskazując, że ma 88 lat, jest osobą niepełnosprawną i nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji, dlatego nie mogła wykonać obowiązku. Co więcej, wszystkie oszczędności wydała na poprzedniego wykonawcę, a wysokość jej emerytury nie pozwala na zaangażowanie innej ekipy.