Problemy mają nie tylko te samorządy, które w ogóle nie przygotowały do 21 kwietnia nowych uchwał, lecz także te, które powieliły stare programy. Im wojewodowie wytykają wiele błędów.

Na przyjęcie nowych, wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy rady miały czas do 21 kwietnia. Zobowiązywała je do tego ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (dalej: u.o.p.l.), którą znowelizowano w 2019 r. Choć termin upłynął, przed wieloma gminami nadal stoi obowiązek przygotowania programów, bo wojewodowie unieważnili przekazane im uchwały. Sam tylko wojewoda wielkopolski w ciągu ostatnich pięciu miesięcy wydał ok. 30 rozstrzygnięć nadzorczych w stosunku do takich uchwał. Przy czym zdarzyły się i takie rady gmin, w przypadku których nieważność uchwał dotyczących wieloletnich programów była stwierdzana nawet dwukrotnie.
Zmiana podejścia
Co ciekawe, nowelizacja nie wprowadziła większych zmian do przepisu stanowiącego podstawę przyjmowania programu, a błędy rad gmin nie dotyczą jego zmienionych fragmentów. Skąd więc tak znaczna liczba rozstrzygnięć nadzorczych w ostatnim czasie? Odpowiedź jest bardzo prosta – w przypadku poprzednich programów uchwalanych przez rady gmin (przed wejściem w życie nowelizacji) wojewodowie podchodzili do nich dość lekko, przeglądając uchwały pobieżnie. Obecnie przykładają do tego większą uwagę. W praktyce oznacza to, że postanowienia programów obowiązujące w poprzednich programach, w pewnym sensie przepisane do nowych programów w niezmienionym kształcie, zaczęły być przez organy nadzoru kwestionowane.
Trudno nie przyznać do pewnego stopnia racji radom gmin, które wyrażają swoją dezaprobatę dla takiego prowadzenia postępowania nadzorczego przez wojewodów. W przypadku bowiem, gdy postanowienia dotychczasowych programów nie były negowane, rady miały pełne prawo przyjmować, że ich powielenie w nowym programie będzie zasadne (oczywiście w zakresie wynikającym z niezmienionego fragmentu przepisu stanowiącego podstawę prawną do przyjęcia tego programu). Takie niekonsekwentne działanie organu nadzoru nie może jednak stanowić jedynej podstawy, a przy tym wystarczającej do ewentualnego uchylenia przez sąd administracyjny wydanego w stosunku do programu rozstrzygnięcia nadzorczego.
Najczęstsze potknięcia
Nieprawidłowości wytykane gminom można podzielić na kilka grup odpowiadających poszczególnym elementom programów wskazanych w art. 21 ust. 2 u.o.p.l. Wszystkie łączy natomiast to, że powodują uznanie programu za niekompletny, co z kolei oznacza niewypełnienie delegacji ustawowej skutkujące w skrajnych przypadkach nawet unieważnieniem całej uchwały czy to przez organ nadzoru, czy też sąd administracyjny. Warto bowiem mieć na uwadze, że elementy programu określone przez ustawodawcę nie są wyliczone w sposób wyczerpujący, a stanowią katalog otwarty. Oznacza to, że uchwalając wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, radni mają możliwość wprowadzenia do niego innych, dodatkowych wymogów, pod warunkiem że nie zostaną w nim pominięte zagadnienia obligatoryjne. [ramka]
Obowiązkowe wymogi ©℗
Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności:
1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach,
2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata,
3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach,
4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu,
5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach,
6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach,
7) wysokość kosztów w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także koszty inwestycyjne,
8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności:
a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali,
b) planowaną sprzedaż lokali.
Błąd pierwszy – prognoza dotycząca wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach.
Ten element programu, mimo że wydaje się oczywisty, a więc nie powinien stwarzać w praktyce większych problemów, jest często realizowany przez rady gmin w sposób niepełny. O ile bowiem rady określają jego pierwszą część, tj. prognozę dotyczącą wielkości zasobu mieszkaniowego gminy, o tyle pomijają prognozę stanu technicznego.
W orzecznictwie zarówno organów nadzoru, jak i sądów administracyjnych przyjmuje się, że w odniesieniu do pojęcia stanu należy posługiwać się jego słownikową definicją, tj. program powinien wprowadzać jakąkolwiek klasyfikację w tym zakresie, a więc określać, czy budynek, w którym znajdują się lokale (bądź też sam lokal), jest w stanie np. dobrym, średnim czy złym. Warto mieć również na uwadze to, że pojęcie „prognoza” nie oznacza jedynie przedstawienia aktualnych danych dotyczących mieszkaniowego zasobu gminy.
Jednocześnie w orzecznictwie organów nadzoru wskazuje się, że za spełnienie analizowanego wymogu nie może zostać uznane wymienienie wszystkich lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz określenie stopnia wyposażenia mieszkań w podstawowe instalacje i urządzenia.
Błąd drugi – analiza potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata.
To bardzo często pomijany przez rady gmin element programu. Tymczasem, jak już wspominaliśmy, ustawowym wymogiem jest, aby program zawierał co najmniej wszystkie elementy wymienione w art. 21 ust. 2 u.o.p.l. (ustawodawca wyraźnie bowiem posłużył się we wprowadzeniu do wyliczenia w tym przepisie zwrotem „w szczególności”). Brak jakiegokolwiek z nich będzie uznany za niewypełnienie delegacji skutkujące wadliwością całej uchwały.
W kontekście omawianego elementu niewystarczające będzie stwierdzenie, że budynki i lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy wymagają remontów. Jest to określenie zbyt ogólnikowe i nie może zostać uznane za wypełnienie delegacji ustawowej. Niezbędne jest skonkretyzowanie planu remontów i modernizacji.
Błąd trzeci – planowana sprzedaż lokali w kolejnych latach.
Jednym z zarzutów stawianych przyjmowanym przez rady gmin programom jest niewłaściwy sposób sporządzania planu sprzedaży lokali w kolejnych latach, co uznawane jest przez organy nadzoru za niewypełnienie delegacji ustawowej powodujące nieważność całego programu. Niewystarczające jest wskazanie, że sprzedaż odbywać się będzie zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na zasadach określonych odrębną uchwałą. Za niewłaściwe jest także uznawane ogólne wskazanie, że planuje się sprzedaż lokali. Warto także zauważyć, że analizowany element mówi o planowanej sprzedaży lokali, natomiast w niektórych przypadkach rady gmin regulują planowaną sprzedaż samych budynków.
Błąd czwarty – zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu.
Jednym z najczęściej popełnianych błędów w dziedzinie zasad polityki czynszowej jest określanie szczegółowych regulacji odnoszących się do elementów umów najmu lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Niedopuszczalne jest choćby wskazywanie w programie, że czynsz jest płatny w określonym terminie, np. z góry do 10. dnia każdego miesiąca. Zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego jest to bowiem regulacja umowna do ustalenia pomiędzy stronami takiej umowy (art. 669 par. 1 kodeksu cywilnego), a tym samym nie może być odgórnie narzucona przez radę gminy.
Co więcej, organy nadzoru uznają, że w zakresie polityki czynszowej rada gminy nie jest władna do wskazywania ani tego, jakiego rodzaju koszty wchodzą w skład czynszu, ani też tego, jakie inne opłaty – oprócz czynszu – najemca zobowiązany jest uiszczać. Są to bowiem elementy umowy najmu, które ustawodawca pozostawił stronom do swobodnego kształtowania w ramach łączącego ich stosunku zobowiązaniowego.
Jeszcze częstszym błędem jest wadliwe określanie (a niekiedy wręcz brak takiego określenia) warunków obniżania czynszu. W tym kontekście należy mieć na uwadze art. 7 ust. 1 u.o.p.l. Stanowi on bowiem wyraźnie, że w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za jeden metr kwadratowy powierzchni użytkowej, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności:
1) położenia budynku,
2) położenia lokalu w budynku,
3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu,
4) ogólnego stanu technicznego budynku.
Innymi słowy, w przyjmowanym programie rada musi uwzględnić przynajmniej po jednym czynniku podwyższającym lub obniżającym czynsz z każdej z czterech grup. Pominięcie chociażby jednego z nich powoduje, że program nie wypełnia delegacji ustawowej, a tym samym istnieje podstawa do stwierdzenia jego nieważności w całości.
Jakie więc w tym zakresie czynniki może stosować rada gminy? W zakresie położenia budynku czynnikiem obniżającym lub podwyższającym czynsz może być położenie budynku, w którym znajduje się lokal na terenie miejskim lub terenie wiejskim. W odniesieniu natomiast do samego położenia lokalu w budynku czynnikiem takim może być umiejscowienie lokalu na określonej kondygnacji, np. w suterenie (półpodziemiu), na parterze czy na poddaszu. Czynnikiem podwyższającym lub obniżającym w zakresie wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu może być np. to, czy lokal ma bądź nie własną toaletę albo centralne ogrzewanie. W odniesieniu z kolei do ostatniego z obowiązkowych czynników, tj. ogólnego stanu technicznego budynku, możliwe jest np. obniżenie czynszu, w przypadku gdy stan budynku, w którym znajduje się lokal, jest dostateczny, zły lub niezadowalający (nomenklatura zależy od sposobu określania stanu budynków w programie).
Pozostałe elementy
W praktyce problemy stwarzają również pozostałe obligatoryjne elementy programu. Jednym z nich jest określenie w wieloletnim programie sposobu i zasad zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywanych zmian dotyczących zarządzania tym komponentem w kolejnych latach. Niewystarczające będzie ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenie, że nie planuje się zmian. Również nieprawidłowe jest określenie, że zarządzanie mieszkaniowym zasobem gminy powierzone będzie podmiotowi innemu niż wójt. W orzecznictwie organów nadzoru wskazuje się, że rada gminy w ogóle nie jest uprawniona do wskazania podmiotu wykonującego czynności związane z zarządzaniem lokalami i budynkami stanowiącymi zasób gminy.
Niewłaściwe podejście do ważnego zadania
Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy wbrew pozorom jest niezwykle istotnym dokumentem w każdej gminie. Wraz z uchwałą w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład tego zasobu określa podstawy prawne do realizowania niezwykle istotnego zadania własnego gminy, jakim jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Tym samym za niewłaściwe należy uznać podejście do uchwalania tego programu jako do realizacji kolejnego, nikomu niepotrzebnego obowiązku.
Co prawda ustawodawca nie wprowadził żadnej bezpośredniej sankcji za brak wieloletniego programu, lecz niewywiązanie się z tego obowiązku może nie tylko oznaczać problem dla właściwego gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, lecz także przy kumulacji z innymi naruszeniami przepisów być podstawą do zastosowania innych środków nadzoru, w tym tak daleko idących, jak np. zawieszenie organów gminy w trybie art. 97 ustawy o samorządzie gminnym.
Podstawa prawna
art. 7 ust. 1, art. 21 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 611; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 11)
art. 669 par. 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740)
art. 97 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378)