O legislacyjnych wątpliwościach związanych ze zmianą warty we władzach gminy w środku kadencji pisaliśmy już w dodatku Samorząd i Administracja nr 52 z 17 marca br. w artykule „Status p.o. włodarza w luce prawnej od lat. Kolejne rządy jednak nic z tym nie robią”. Po tej publikacji do redakcji napisał przewodniczący Rady Miasta Rzeszowa Andrzej Dec i zasygnalizował kolejne problemy związane z rezygnacją prezydenta, wynikające m.in. z nieprecyzyjności przepisów określających dzień wygaśnięcia mandatu. Utrudnia to ustalenie momentu odwołania wicewłodarzy i powoduje chaos decyzyjny. W ocenie Andrzeja Deca konieczna jest szybka interwencja ustawodawcy. A nasza próba odpowiedzi na pytania postawione przez przewodniczącego to potwierdza.

problem 1: którego dnia wygasa mandat włodarza

Zgodnie z art. 292 par. 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1319; dalej: k.w.) pisemne zrzeczenie się mandatu powoduje jego wygaśnięcie. Skutek ten stwierdza komisarz wyborczy w drodze postanowienia. – I tu pojawił się pierwszy problem: z jakim dniem to wygaśnięcie mandatu następuje: złożenia rezygnacji, jej dostarczenia do komisarza wyborczego czy opublikowania w dzienniku urzędowym województwa postanowienia komisarza wyborczego? – pyta Andrzej Dec.
Zdaniem dr Karoliny Rokickiej-Murszewskiej, radcy prawnego, adiunkta w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMK w Toruniu, wygaśnięcie mandatu następuje z momentem określonym w rezygnacji. Ekspertka dodaje, że niekoniecznie musi być to dzień złożenia rezygnacji, np. rezygnację można złożyć 7 kwietnia, ale wskazać, że rezygnuje się z 27 kwietnia. Podobnie uważa dr Sławomir Gajewski, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Europejskiej Wyższej Szkoły Prawa i Administracji. Wskazuje on, że wygaśnięcie mandatu następuje z chwilą złożenia pisemnego oświadczenia, postanowienie komisarza wyborczego ma zaś charakter deklaratoryjny, a zatem ustala w sposób wiążący, że nastąpił już określony skutek prawny.
Zdaniem Mateusza Karciarza, prawnika w Kancelarii Radców Prawnych Jerzmanowski & Wspólnicy, mandat włodarza wygasa z dniem doręczenia komisarzowi oświadczenia o zrzeczeniu się go. Późniejsze opublikowanie przez komisarza wyborczego w wojewódzkim dzienniku urzędowym postanowienia w tym zakresie ma jedynie charakter deklaratoryjny. Z kolei Lilia Czepli, prawnik z Kancelarii Mackiewicz Radcowie Prawni, uważa, że włodarz traci mandat dopiero w dniu podjęcia przez komisarza wyborczego stosownego aktu stwierdzającego tę okoliczność, jednakże z mocą wsteczną. Prawniczka tłumaczy, że jeżeli ustawodawca wymaga potwierdzenia jakiegoś zdarzenia w formie aktu deklaratoryjnego (w tym przypadku postanowienia komisarza), to akt ten działa ex tunc (tzn. wstecz), a więc od chwili, gdy zostały spełnione przesłanki, z którymi przepis wiąże określone uprawnienia lub obowiązki. – Jednakże akt ten ma też pewne elementy konstytutywne (tworzące), gdyż stwierdza, że wystąpiły wszystkie przesłanki warunkujące nabycie prawa (w tym przypadku utratę uprawnień) – mówi Lilia Czepli. Jej zdaniem dopiero od chwili wydania takiego aktu można skutecznie powoływać się na swoje prawo. Prawniczka zastrzega jednak, że ze względu na brak precyzyjnej regulacji prawnej trudno jednoznacznie udzielić odpowiedzi na postawione pytanie.

problem 2: kiedy następuje odwołanie zastępców

Przewodniczący Rady Miasta Rzeszowa zauważa, że podobne problemy wiążą się z ustaleniem dnia, w którym zastępcy włodarza tracą stanowiska. Według niego, jeśli przyjąć, że dzieje się to w tym samym dniu, w którym ustępuje ich przełożony, to na pewno nie mogą go już oni zastępować, co utrudnia sytuację.
Zgodnie z art. 28e ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz.1378; dalej: u.s.g.) wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców. – Z przepisu tego wynika, że zastępcy wójta z mocy prawa zostają odwołani z datą pisemnego zrzeczenia się mandatu przez wójta – twierdzi Sebastian Gajewski. Inny moment odwołania wicewłodarzy wskazuje Karolina Rokicka-Murszewska. – Jeśli byłoby to standardowe zakończenie kadencji, to zastępcy tracą stanowiska w tym samym dniu, natomiast w przypadku rezygnacji jest nieco inaczej. Nie może dojść do rozwiązania stosunku pracy zastępcy wójta w związku z zaistnieniem pewnego zdarzenia („upływ kadencji wójta”), bo do niego nie doszło – wyjaśnia. I dodaje, że odwołanie zastępcy wójta w trybie art. 28e u.s.g. następuje z zachowaniem okresu wypowiedzenia właściwego dla wypowiedzenia umowy o pracę, tj. wygaśnięcie mandatu wójta uruchamia procedurę odwołania zastępców. – To jest jedyne słuszne wyjście, by nie doszło do braku włodarza w mieście i nie było sytuacji, że nikt nie działa za organ wykonawczy – twierdzi prawniczka. Wtóruje jej Lilia Czepli, według której stanowisko zastępcy prezydenta, a ściślej okres jego sprawowania, jest ograniczone zdarzeniami związanymi z okresem trwania mandatu wójta. – Gdy wójt traci swój mandat, powstaje sytuacja zbliżona do odwołania jego zastępcy, z tą tylko różnicą, że nie następuje to w drodze zarządzenia wójta, ale z mocy prawa – podkreśla Lilia Czepli. Wyjaśnia, że zatrudnienie na podstawie powołania powoduje podleganie węższej ochronie stosunku pracy niż w przypadku pracownika umownego, a odwołanie zastępcy jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę.
W piśmiennictwie wskazuje się, że stosunek pracy odwołanego zastępcy wójta, który jest na swoje stanowisko powoływany, określają art. 70‒72 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1320). Stanowią one, że odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę, a w okresie wypowiedzenia pracownik ma prawo do wynagrodzenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Na jego wniosek zaś lub za jego zgodą pracodawca może zatrudnić go w okresie wypowiedzenia przy innej pracy, odpowiedniej ze względu na jego kwalifikacje zawodowe, a po upływie okresu wypowiedzenia zatrudnić na uzgodnionych przez strony warunkach pracy i płacy. Podkreśla się jednak, że z chwilą odwołania zastępca wójta pracy na odwołanym stanowisku (czyli w charakterze zastępcy wójta) świadczyć już nie może (A. Rzetecka-Gil, „Samorząd gminny. Sposoby ustania mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz przyczyny jego niewykonywania. Komentarz”, Lex/el. 2015).

problem 3: kto rządzi w okresie przejściowym

Jak pisze przewodniczący rzeszowskiej rady miasta, w skrajnych przypadkach okres bezkrólewia po rezygnacji włodarza może trwać nawet 21 dni. To powoduje wiele problemów, bo niektóre kompetencje przysługują wyłącznie wójtowi i nawet jeśli byłby on przewidujący i przed odejściem przekazałby je któremuś z urzędników, to zapewne nie mógłby tego zrobić we wszystkich przypadkach. Potwierdza to Mateusz Karciarz. – Do czasu wyznaczenia odpowiedniej osoby przez premiera w trybie art. 28f ust. 1 u.s.g. nikt nie jest władny do wykonywania kompetencji włodarza, i to jest największa niedoskonałość przepisów – mówi prawnik. Dodaje, że zdarzają się przypadki, gdy przekazanie władzy trwa kilka tygodni, np. w gminie Dopiewo po śmierci wójta było to od 9 grudnia 2020 r. do 20 stycznia 2021 r., bo dopiero tego dnia została wyznaczona przez premiera osoba, która pełni obowiązki wójta. Również Lilia Czepli uważa, że ustawodawca pozostawił w tej sytuacji lukę prawną, nie regulując, kto wykonuje obowiązki wójta w okresie między wygaśnięciem jego mandatu a wyznaczaniem osoby, która przejmie wykonywanie zadań i kompetencji wójta.
Według Mateusza Karciarza jedna z możliwości zabezpieczenia się na taki wypadek to udzielanie pełnomocnictw czy upoważnień. – Wygaśnięcie mandatu wójta nie powoduje ich wygaśnięcia, za wyjątkiem pełnomocnictw i upoważnień dla zastępców oraz tych, z których treści wynika określony czas obowiązywania – przypomina prawnik. I wyjaśnia, że udziela ich nie konkretna osoba fizyczna, a dany organ, czyli są to pełnomocnictwa i upoważnienia udzielone przez włodarza, a nie Kowalskiego, który pełni tę funkcję. Również Sebastian Gajewski twierdzi, że rozwiązanie to częściowo łagodzi trudności związane z czasowym brakiem osoby wykonującej zadania i kompetencje piastuna organu wykonawczego gminy. Według eksperta udzielone przez ustępującego wójta pracownikom urzędu gminy (innym niż zastępcy wójta) upoważnienia na podstawie art. 268a ustawy z 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 187) i pełnomocnictwa cywilnoprawne nie wygasają z chwilą zmiany obsady personalnej tego organu. Lilia Czepli dodaje, że odnośnie do ustanowienia przez włodarza pełnomocników należy zwrócić uwagę na art. 33 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z nim wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. – Oznacza to, że katalog osób mogących za wójta sprawować jego ustawowe kompetencje został określony w formie zamkniętej – mówi prawniczka. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 1252/12) stwierdził, że powierzenie funkcji, które mieszczą się w zakresie kompetencji wójta, pełnomocnikowi będącemu pracownikiem urzędu, zamiast sekretarzowi lub zastępcy wójta, narusza art. 33 ust. 1–5 u.s.g.

wnioski i propozycje zmian

Sytuacja w Rzeszowie ukazała braki w prawie dotyczące kontynuacji lokalnej władzy po rezygnacji prezydenta. Andrzej Dec uważa, że w celu skrócenia okresu przejściowego i ułatwienia funkcjonowania rady i urzędu wystarczyłyby dwie poprawki: usunięcie możliwości odwołania się wójta od postanowienia komisarza, kiedy ono wynikało z jego rezygnacji (art. 492 par. 2a k.w.), oraz zapisanie w art. 28e u.s.g., że odwołanie (pierwszego) zastępcy wójta następuje z dniem powołania przez premiera osoby pełniącej funkcje wójta.
Eksperci popierają te propozycje i do tej listy zgłaszają kolejne. – Przydałoby się wykreślenie możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego przez wójta uchwały rady gminy lub postanowienia komisarza wyborczego wydanego na skutek jego własnej rezygnacji – mówi Karolina Rokicka-Murszewska. Wskazuje, że to ma znaczenie również w kontekście zaistnienia skutku w postaci wygaśnięcia mandatu. – Przyjmuje się bowiem, że jeśli wójt korzysta z możliwości złożenia skargi, to bieg terminu odwołania zastępcy powinien rozpocząć się dopiero z dniem wydania przez sąd orzeczenia oddalającego odwołanie wójta od uchwały rady gminy lub postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu wójta (art. 493 k.w.) – twierdzi prawniczka. I dodaje, że sytuacja jest dość absurdalna, bo w normalnych warunkach (choćby składania wypowiedzenia umowy o pracę) nie można skarżyć decyzji o zwolnieniu się z pracy do sądu pracy. – Należy więc jedynie założyć, że nikt nie będzie skarżył własnej rezygnacji do sądu, bo to niezgodne z logiką, co oczywiście nie może być tutaj żadnym argumentem, bo politycy, również samorządowi, dowodzą często, że logika w żadnym razie nie kieruje ich działaniami – uważa prawniczka. Z kolei Sebastian Gajewski proponuje zmiany, zgodnie z którymi kompetencję do stwierdzania wygaśnięcia mandatu wójta z powodu jego zrzeczenia się miałby premier. Byłaby ona powiązana z prawem do jednoczesnego wyznaczenia osoby pełniącej obowiązki wójta do chwili objęcia obowiązków przez nowo wybranego włodarza.
Inną propozycję ma Mateusz Karciarz. Jego zdaniem należałoby zapisać w art. 28e u.s.g., że odwołanie (pierwszego) zastępcy wójta następuje z dniem powołania przez premiera osoby pełniącej funkcje włodarza. Prawnik twierdzi, że jest to najlepsze rozwiązanie problemu czasu bezkrólewia, tj. do czasu wyznaczenia odpowiedniej osoby przez premiera obowiązki wójta pełniłby jego zastępca (pierwszy zastępca), którego odwołanie następowałoby dopiero z dniem wyznaczenia ww. osoby. Mateusz Karciarz widzi jeszcze dwie możliwości. Pierwsza to pełnienie obowiązków włodarza przez sekretarza gminy, czy to do czasu wyznaczenia odpowiedniej osoby przez premiera, czy też wręcz do wyboru nowego wójta. Druga polegałaby na rezygnacji z wyznaczania p.o. włodarza przez premiera w przypadku wygaśnięcia mandatu wójta z powodu jego śmierci i pisemnego zrzeczenia się mandatu. W tych przypadkach p.o. włodarzem – do czasu wyborów – byłby zastępca (pierwszy zastępca, a pozostali zastępcy byliby odwoływani z chwilą wygaśnięcia mandatu wójta). Dopiero w przypadku gdyby nie było zastępcy (pierwszego zastępcy), p.o. włodarza wyznaczałby premier.
WAŻNE Ustawodawca pozostawił lukę prawną, nie regulując, kto wykonuje obowiązki wójta w okresie między wygaśnięciem mandatu a wyznaczaniem osoby, która przejmie wykonywanie jego zadań i kompetencji.