Z analizy orzecznictwa dotyczącego wygaśnięcia mandatu włodarza wynika, że dorabianie w urzędach administracji rządowej jest najczęstszą przyczyną pozbawienia funkcji. Kontrowersje powoduje m.in. to, że w ustawie o samorządzie gminnym brak definicji terminu „administracja rządowa”.

Ogrom zadań ciążących na włodarzu sprawia, że efektywne rządzenie nawet dwiema małymi gminami nie jest praktycznie możliwe. Nie pozwala na to również art. 27 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Przepis ten też zakazuje wójtowi dorabiania na dodatkowym angażu w administracji rządowej. Analogiczne obostrzenia dotyczą też starostów i marszałków województw. Z tym, że oni mogą być dodatkowo radnymi. W przypadku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) taka kumulacja ról jest zabroniona. Coraz częściej jednak samorządowcy nie przejmują się ograniczeniami związanymi z łączeniem stanowisk i podejmują dodatkową pracę, np. w państwowych agencjach, inspekcjach czy służbach – o czym donoszą i co im wytykają lokalne media. Taki proceder nie powinien ujść na sucho. Przepisy mówią bowiem wyraźnie, że sankcją za łączenie stanowisk jest pozbawienie włodarza funkcji. Dlaczego zatem odpowiednie organy nie wyciągają wobec naruszających przepisy konsekwencji? Najczęściej dlatego, że nie są w posiadaniu informacji o faktycznym dorabianiu przez samorządowca. Gdy tę wiedzę mają, powinny reagować szybko. W dzisiejszej publikacji, na konkretnych przykładach i przywołując orzecznictwo, pokazujemy, jakie sytuacje związanie z łączeniem stanowisk mogą być powodem odwołania włodarza.
Jednym z głównych ograniczeń jest to, że mandatu burmistrza nie wolno łączyć z innymi funkcjami i stanowiskami. Tego rodzaju zakazy określane są mianem incompatibilitas (łac. niepołączalność). W odniesieniu do burmistrza obostrzenia w tym zakresie są uregulowane głównie w art. 27 u.s.g. Tożsame regulacje zawarte są w ustawach ustrojowych powiatu i województwa. [ramka 1]

Ramka 1

Jasny zakaz
Mandatu wójt nie może łączyć z:
• funkcją wójta lub jego zastępcy w innej gminie,
• członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której jest wójtem lub zastępcą wójta,
• zatrudnieniem w administracji rządowej,
• mandatem posła lub senatora.
Zakaz łączenia stanowisk nie oznacza, że osoba zatrudniona np. w administracji rządowej albo sprawująca mandat radnego nie może kandydować w wyborach na wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Omawiane ograniczenie dotyczy momentu od objęcia mandatu. Ale uwaga, ten włodarz, który przed wyborami sprawował funkcję lub był zatrudniony w administracji rządowej, musi podjąć decyzję, z czego rezygnuje. Przepisy dają mu trzy miesiące od złożenia ślubowania na dokonanie wyboru pomiędzy mandatem a dotychczasowym zatrudnieniem, funkcją bądź zajęciem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielopolskim z 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Go 770/12). Zgodnie bowiem z art. 492 par. 4 kodeksu wyborczego (dalej: k.w.), jeżeli burmistrz przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność gospodarczą, to obowiązany jest do zrzeczenia się tej funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

Przykład 1

Czas do namysłu

Jan Kowalski sprawował funkcję radnego. W związku ze zwolnieniem mandatu burmistrza przez Adama Nowaka (zrzekł się tej funkcji) w mieście przeprowadzono wybory. Kandydatem był m.in. Jan Kowalski. Start w wyborach zakończył się dla niego pozytywnie i 15 stycznia 2021 r. złożył ślubowanie. Do 15 kwietnia 2021 r. ma czas na zrzeczenie się funkcji radnego albo mandatu burmistrza.
Pierwszy zakaz dotyczy niepołączalności funkcji wójta z tym mandatem w innej gminie albo powołaniem w niej na zastępcę wójta. Celem tego ograniczenia jest zapewnienie efektywnego zarządzania daną jednostką i skupienie się na jej interesach, co byłoby niemożliwe do osiągnięcia, gdyby osoba stojąca na czele jednostki dzieliła niezbędny do tego czas z obowiązkami organu wykonawczego lub jego zastępcy w innej gminie.
Przeciwdziałaniu powstawania takich sytuacji służy dodatkowo art. 472 k.w. Przepis ten zabrania kandydowania na stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w więcej niż jednej gminie. Mankamentem tego przepisu jest to, że art. 482 par. 4 k.w. przewiduje przypadek, kiedy włodarza wybiera rada gminy, a nie mieszkańcy. Chodzi tu o sytuację, gdy kandydat nie uzyskał więcej niż połowy ważnie oddanych głosów. Może się zatem zdarzyć, że rada wybierze włodarza, który w innej jednostce pełni już mandat. Co wtedy? W takim przypadku, przy braku rezygnacji z dotychczas zajmowanego stanowiska, dojdzie do niedozwolonego skumulowania sprawowanych funkcji w ręku jednej osoby. To zaś pociągnie za sobą określoną w art. 492 par. 1 pkt 5 k.w. sankcję wygaśnięcia mandatu. Żeby do tego nie doszło, w myśl art. 492 par. 4 k.w. osoba wybrana na stanowisko włodarza musi się zrzec dotychczasowej funkcji w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania.
Z art. 27 pkt 1 u.s.g. wynika ponadto zakaz powołania włodarza w innej gminie na stanowisko zastępcy wójta. Przy czym nie ma znaczenia w tym przypadku, co jest powodem tego powołania i na jaki okres to nastąpi.

Przykład 2

Krótkie zastępstwo
Witold Wrzesiński jest wójtem gmina Michówka. Na okres nieobecności w pobliskiej miejscowości zastępcy włodarza Ernesta Kwoka, który przebywa na zwolnieniu lekarskim, burmistrz zaproponował Witoldowi Wrzesińskiemu, żeby objął to stanowisko. Jeżeli przyjmie on tę propozycję, to naruszy zakaz z art. 27 pkt 1 u.g.s. Nie ma przy tym znaczenia, że Witold Wrzesiński zostałby tylko czasowo powołany na stanowisko zastępcy wójta.
Kumulacja
Następne ograniczenie dotyczy łączenia funkcji włodarza z członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której sprawuje on swój urząd. W praktyce oznacza to zakaz łączenia funkcji wójta z:
  • mandatem radnego w jakiejkolwiek, w tym także własnej gminie,
  • mandatem radnego w radzie powiatu/sejmiku województwa,
  • członkostwem w zarządzie powiatu/województwa.
To nie wszystkie sytuacje, które oznaczają naruszenie art. 27 u.s.g. Włodarz nie może być zatrudniony w urzędzie gminy na innym stanowisku, np. sekretarza. Należy podkreślić, że jest on kierownikiem urzędu i wykonuje czynności z zakresu prawa pracy. Łączenie funkcji oznaczałoby w praktyce zawarcie umowy z samym sobą, co na gruncie kodeksu cywilnego jest również niedopuszczalne. [przykład 3]

Przykład 3

Z samym sobą

Waldemar Kwiatkowski z zawodu jest nauczycielem. W ostatnich wyborach został wybrany na burmistrza. W miejscowej szkole podstawowej zwolniło się stanowisko dyrektora. Waldemar Kwiatkowski postanowił wziąć udział w konkursie na to stanowisko. Jest to niedopuszczalne, gdyż zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do zadań wójta należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Taką jednostką jest też szkoła podstawowa. Zatem ewentualny jego wybór doprowadziłby do sytuacji, że sam siebie musiałby powołać na stanowisko dyrektora. Akt powołania byłby w tym przypadku nieważny.
Zakaz łączenia funkcji wójta z członkostwem w organach jednostki samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której jest wójtem, interpretuje się szeroko, obejmując nim również członkostwo w organach jednostek pomocniczych. Pogląd ten potwierdza orzecznictwo (por. wyroki WSA: w Warszawie z 2 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA 2255/03; w Olsztynie z 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1210/12 i wyrok NSA z 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 350/13).
Nie jest natomiast zabronione członkostwo włodarza w radzie sołeckiej jako organie opiniodawczym i doradczym sołtysa. Wójt może być także członkiem zgromadzenia związku międzygminnego czy zarządu tego związku. Takie połączenie stanowisk jest wyraźnie przewidziane w art. 70 ust. 1 i 2 oraz art. 73 ust. 2 i 3 u.s.g.
W przeciwieństwie do wójta, który nie może łączyć swojej funkcji z mandatem radnego we własnej gminie, członkostwo w zarządzie powiatu/województwa można łączyć z mandatem radnego we własnej radzie powiatu/sejmiku województwa. Niedopuszczalne jest natomiast kumulowanie członkostwa w zarządzie powiatu z członkostwem w sejmiku województwa lub z członkostwem w zarządzie województwa. Identyczny zakaz obowiązuje w drugą stronę, tj. nie można łączyć członkostwa w zarządzie województwa z członkostwem w radzie powiatu lub z członkostwem w zarządzie powiatu.

Przykład 4

Członkostwo w powiecie i województwie

Marek Sroka jest starostą i jednocześnie radnym rady powiatu. Członkowie zarządu powiatu mogą być jednocześnie radnymi. Najczęściej (choć nie jest to obowiązek) są wybierani spośród radnych. Marek Sroka otrzymał też propozycję członkostwa w zarządzie województwa. Taka kumulacja stanowisk jest jednak zabroniona.

Dodatkowy angaż

Kolejny zakaz wynikający z art. 27 u.s.g. dotyczy zatrudnienia w administracji rządowej. Warto wskazać, że w piśmiennictwie podkreśla się, że to ograniczenie ma znaczenie priorytetowe. Argumentem, który o tym świadczy, jest wprowadzenie tego zakazu do u.s.g. najwcześniej. Uważa się, że art. 27 pkt 3 u.s.g. jest ustawową gwarancją uniezależnienia samorządu terytorialnego od administracji rządowej. Celem tego przepisu jest przeciwdziałanie sytuacjom, w których włodarze byliby podatni na naciski ze strony administracji rządowej lub wręcz forowali jej interesy kosztem interesu gminy.
Z analizy orzecznictwa dotyczącego wygaśnięcia mandatu włodarza wynika, że dorabianie w urzędach administracji rządowej jest najczęstszą przyczyną pozbawienia funkcji. Dodatkowo zagadnienie to powoduje sporo kontrowersji. Powodem jest to, że art. 27 u.s.g. nie definiuje pojęcia „administracja rządowa”. W praktyce czasami trudno jest zakwalifikować daną jednostkę pod względem jej umiejscowienia (bądź nie) w składzie administracji rządowej.
W rozwikłaniu tego problemu pomocny może być wyrok z 24 listopada 2020 r., w którym WSA w Kielcach (sygn. akt II SA/Ke 829/20) wyjaśnił, jak należy rozumieć ww. pojęcie. Zdaniem tego sądu w przepisach brak jest literalnej definicji administracji rządowej, ale konstytucyjnym kryterium uznania określonej jednostki za należącą do struktury administracji rządowej jest sprawowanie przez Radę Ministrów – w sposób bezpośredni lub pośredni (tj. przez prezesa Rady Ministrów lub ministra) – kierownictwa nad jej działalnością. Kielecki WSA wskazał, że uznanie danego organu za należący do administracji rządowej wymaga spełnienia dwóch warunków:
  • wykonywania zadań mających charakter administracji publicznej,
  • osadzenia w segmencie aparatu państwowego, na czele którego stoi Rada Ministrów.
Kielecki WSA zgodził się przy tym z wojewodą świętokrzyskim, że ośrodek doradztwa rolniczego nie jest umiejscowiony w strukturze administracji rządowej. Jako argument podał on fakt, że jednostki doradztwa rolniczego nie podlegają ministrowi (w każdym razie podległość ministrowi do spraw rozwoju wsi nie ma charakteru kierowniczego i strukturalnego) i w ich strukturze nie działa korpus służby cywilnej.
Ważne: Z analizy orzecznictwa dotyczącego wygaśnięcia mandatu włodarza wynika, że dorabianie w urzędach administracji rządowej jest najczęstszą przyczyną pozbawienia funkcji. Kontrowersje powoduje m.in. to, że w ustawie o samorządzie gminnym brak definicji terminu „administracja rządowa”.

Agencje państwowe i inspekcje

W kwestii tej wypowiedziała się także Państwowa Komisja Wyborcza, stwierdzając, że pojęcie administracji rządowej należy rozumieć szeroko, przez co obok organów i urzędów administracyjnych uwzględnia ono także agencje oraz inne jednostki organizacyjne państwa wykonujące zadania rządu, mające kompetencje w sferze polityki ustalanej i wytyczanej przez rząd. W opinii PKW oznacza to zatem, że wójt nie może pracować jednocześnie na jakimkolwiek stanowisku w jednostce przynależnej do administracji rządowej, w tym w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (pismo PKW z 9 lutego 2015 r., nr ZPOW-703-10/15, www.bip.krapkowice.pl/download/attachment/31274/wytyczne-pkw-burmistrz.pdf).
Z orzecznictwa i piśmiennictwa wynika, że pojęcie administracji rządowej należy rozumieć szeroko, mając na myśli zatrudnienie nie tylko w jej organach centralnych, lecz także w organach szczebla wojewódzkiego, niezależnie od tego, czy chodzi o administrację zespoloną czy niezespoloną. Czy zatem zatrudnienie włodarza w inspekcji (np. sanitarnej, nadzoru budowlanego) narusza zakaz z art. 27 pkt 3 u.s.g.? Zdaniem dr Karoliny Rokickiej-Murszewskiej, radcy prawnego, adiunkta w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMK w Toruniu, na to pytanie należy odpowiedzieć pozytywnie. – Wszelkiego rodzaju służby, inspekcje i straże stanowią część administracji rządowej w województwie – twierdzi prawniczka. I dodaje, że zadania tej administracji w województwie wykonują m.in. organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży. – Zgodnie z art. 27 pkt 3 u.s.g. funkcji wójta nie można łączyć z zatrudnieniem w administracji rządowej i, co ważne, nie ma przy tym znaczenia forma zatrudnienia (czy to będzie umowa o pracę czy np. umowa cywilnoprawna), ani stanowisko w administracji rządowej (czy będzie to stanowisko wysokiego czy niskiego szczebla) – wyjaśnia. Ekspertka wskazuje również, że zakaz z art. 27 pkt 3 u.s.g. dotyczy nie tylko administracji terenowej zespolonej, lecz także należy go odnieść do niezespolonej administracji rządowej czy centralnej – pojęcie „administracji rządowej” w art. 27 pkt 3 u.s.g. rozumie się szeroko. [ramka 2]

Ramka 2

Klasyfikacja urzędów

W orzecznictwie na gruncie art. 27 pkt 3 u.s.g. uznano za pracę w administracji rządowej zatrudnienie w:
• Lasach Państwowych (wyrok WSA w Kielcach z 12 października 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 855/16),
• Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (wyrok NSA z 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 350/13),
• policji (wyrok NSA z 27 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Rz 69/95),
• kuratorium oświaty (postanowienie WSA w Lublinie z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1155/16,
• straży granicznej (wyrok NSA z 10 marca 1995 r., sygn. akt SA/Rz 1088/94). ©℗
Ustalenie, jaki urząd wchodzi w skład administracji rządowej, to niejedyny problem, który powstaje na gruncie art. 27 pkt 3 u.s.g. Kontrowersje może rodzić także termin „zatrudnienie”, gdyż nie jest ono doprecyzowane w tym przepisie. Z orzecznictwa wynika, że zakaz łączenia funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej obejmuje każdy rodzaj zatrudnienia, a więc zarówno na postawie umowy o pracę, mianowania czy powołania, jak i w ramach zatrudnienia niepracowniczego, jak np. umowa zlecenia, umowa o dzieło (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 2764/01).
Urlop bezpłatny
Jak wcześniej wspomniano, nie ma przeciwwskazań, by osoba zatrudniona w administracji rządowej kandydowała na wójta. Czy po wyborze na tę funkcję dla wyłączenia zakazu wystarczające jest wzięcie urlopu bezpłatnego w urzędzie administracji rządowej na czas kadencji? Wojewoda świętokrzyski podał, że pozostawanie wójta na urlopie bezpłatnym i zawieszenie wykonywania obowiązków na okres sprawowania mandatu nie można uznać za naruszenie zakazu. Jego zdaniem udzielony na podstawie art. 174 par. 1 kodeksu pracy urlop bezpłatny stanowi czas swoistego zawieszenia stosunku pracy, w ciągu którego następuje przerwa w realizacji pracowniczego obowiązku pracy udzielana przez pracodawcę, sam pracodawca jest zaś co do zasady zwolniony ze świadczeń na rzecz pracownika. Wojewoda jako argument podał art. 22 par. 1 k.p., zgodnie z którym przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem. Według wojewody elementem stosunku pracy jest konieczność podporządkowania się przez pracownika wiążącym poleceniom pracodawcy, który w ten sposób może wpływać również na inne czynności pracownika (por. zarzuty skargi do WSA w Kielcach rozstrzygniętej wyrokiem tego sądu z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 829/20).
Z tym poglądem nie zgadza się Mirosław Rymer, radca prawny z kancelarii Płaza Głąb. Jego zdaniem osoba zatrudniona w administracji rządowej, która obejmie stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i w okresie pełnienia tej funkcji będzie przebywać na urlopie bezpłatnym w administracji rządowej, będzie łamała zakaz z art. 27 pkt 3 us.g. Ekspert podkreśla, że osoba, której udzielono urlopu bezpłatnego, nadal pozostaje pracownikiem administracji rządowej, a jej stosunek pracy nie ulega, jak twierdzą niektórzy „zawieszeniu”. ‒ Co więcej, jak wynika z art. 174 par. 3 k.p., strony stosunku pracy, w przypadku gdy urlop taki udzielony został na okres dłuższy niż trzy miesiące, przewidzieć mogą możliwość odwołania pracownika z urlopu z ważnych przyczyn – wskazuje mecenas Rymer. Według niego za powyższym stanowiskiem przemawia również treść art. 24b ust. 1 u.s.g. ‒ W przypadku osoby zatrudnionej w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, ustawodawca wprowadził nie zakaz zatrudnienia w tym urzędzie, lecz zakaz wykonywania pracy, jednocześnie nakładając obowiązek złożenia przez taka osobę wniosku o urlop bezpłatny – tłumaczy prawnik. I dodaje, że analogicznego rozwiązania w przypadku wójta brak w obowiązujących przepisach.
Ważne:Zakaz łączenia funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej obejmuje każdy rodzaj zatrudnienia, także umowy zlecenia czy umowy o dzieło.

Mandat posła lub senatora

Ostatni zakaz – wymieniony w art. 27 u.s.g. – dotyczy równoczesnego sprawowania funkcji wójta i wykonywania mandatu posła lub senatora. Ograniczenie to służy realizacji konstytucyjnej zasady trójpodziału władzy i wynikającej z tego potrzeby wyeliminowania sytuacji, kiedy jedna osoba piastowałaby stanowiska w różnych organach, spełniających różne funkcje – zarówno w ramach władzy ustawodawczej, jak i wykonawczej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99).
W przypadku osoby wybranej do pełnienia mandatu posła lub senatora, pełniącej w dniu wyborów funkcję, której nie można łączyć z żadnym ze wspomnianych mandatów (w tym m.in. wójta gminy), ustawodawca przewidział czas do namysłu i dokonania wyboru między dalszym pełnieniem dotychczasowego stanowiska a objęciem mandatu parlamentarzysty. Jest to 14 dni od dnia ogłoszenia przez Państwową Komisję Wyborczą w Dzienniku Ustaw wyników wyborów do Sejmu bądź Senatu, w którym to okresie osoba wybrana na posła lub senatora musi złożyć odpowiednio marszałkowi Sejmu lub Senatu oświadczenie o złożeniu rezygnacji z zajmowanego stanowiska lub pełnionej funkcji. Niedopełnienie tego obowiązku skutkuje wygaśnięciem mandatu posła lub senatora (art. 247 par. 3 i art. 279 par. 3 k.w.).
Artykuł 27 u.s.g. nie wyczerpuje wszystkich ograniczeń, które dotyczą włodarzy. Inne wynikają z przepisów odrębnych. Tu wskazać można np. art. 400j ust. 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Ustanawia on zakaz łączenia funkcji członka zarządu wojewódzkiego funduszu z zatrudnieniem w administracji rządowej lub samorządowej, członkostwem w radach nadzorczych spółek z udziałem Skarbu Państwa, członkostwem w radach nadzorczych spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego, a także z mandatem posła, senatora lub radnego jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2517/18).

Przykład 5

Wojewódzkie fundusze

Zarząd województwa powołał Stefana Kaszę na zastępcę prezesa zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. W tym przypadku nie doszło do skutecznego powołania Stefana Kaszy na to stanowisko. Akt ten narusza bowiem art. 400j ust. 4 prawa ochrony środowiska. Włodarz jest zatrudniony przez administrację samorządową na podstawie wyboru.

Przepisy odrębne

Długą listę obostrzeń w stosunku do włodarzy przewiduje art. 4 tzw. ustawy antykorupcyjnej, czyli ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. [ramka 3] Dodatkowo wskazać należy, że włodarz jest pracownikiem samorządowym. Zatem w stosunku do niego obowiązuje również ograniczenie w łączeniu stanowisk przewidziane w art. 30 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Przepis ten stanowi, że pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, nie może wykonywać zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonuje w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 84/10 i wyrok WSA w Łodzi z 12 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 74/09).

Ramka 3

Katalog obostrzeń antykorupcyjnych
Wójt (burmistrz, prezydent miasta) w okresie pełnienia funkcji nie może:
• być członkiem zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego;
• być zatrudniony lub wykonywać inne zajęcia w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność;
• być członkiem zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych;
• być członkiem zarządów fundacji prowadzących działalność gospodarczą;
• posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10 proc. akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10 proc. kapitału zakładowego – w każdej z tych spółek;
• prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego. ©℗

Przykład 6

Podejrzenie stronniczości

Wójt Dąbrówki Adam Kwaśny został powołany do pełnienia funkcji przewodniczącego gminnej komisji do spraw rozwiązywania problemów alkoholowych. Takie działanie narusza art. 30 ustawy o pracownikach samorządowych. Jeżeli bowiem opinia komisji warunkuje wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu przez organ gminy, czyli wójta, to pełnienie przez Adama Kwaśnego funkcji przewodniczącego tej komisji może wywoływać podejrzenie o jego stronniczość i chęć wpływania na kierunek rozstrzygnięcia sprawy jeszcze przed formalnym wydaniem przez niego stosownej decyzji. Następuje zatem kumulacja funkcji pełnionych w gminie przez jedną osobę niezgodna z ww. przepisem.

Wymierzenie sankcji

Naruszenie przez włodarza zakazów kumulacji stanowisk i funkcji wymienionych w art. 27 u.s.g. powoduje wygaśnięcie mandatu. W zależności od tego, kiedy dochodzi do zabronionego łączenia stanowisk, procedurę przeprowadza rada gminy albo komisarz wyborczy.
Rada jest właściwa do wygaszenia mandatu na początku kadencji wtedy, gdy włodarz nie zrzekł się funkcji lub nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Fakt wygaśnięcia mandatu rada stwierdza w drodze uchwały w terminie miesiąca od upływu tego terminu.
Gdy do naruszenia art. 27 u.s.g. doszło w trakcie kadencji, to wójta pozbawia funkcji komisarz wyborczy. Stwierdza to w drodze postanowienia w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Postanowienie komisarza ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje się do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej.
Od postanowienia komisarza i uchwały rady włodarzowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Sankcją dla członków zarządu powiatu/województwa (czyli np. starosty czy marszałka województwa), którzy łamią ustawowe zakazy łączenia stanowisk, jest utrata członkostwa w zarządzie. Sankcja ta wynika z przepisów ustaw ustrojowych.
Podstawa prawna
art. 27 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378)
art. 26 ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 920)
art. 31 ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1668; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378)
art. 492 ustawy z 5 stycznia 2011 r. ‒ Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1319)
art. 22 par. 1, art. 174 par. 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. ‒ Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1320; ost.zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 2432)
art. 400j ust. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. ‒ Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1219; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2127)
art. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2399)
art. 30 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1282)