Pierwszy kwartał przyszłego roku zapowiada się jako niezwykle intensywny czas w branży komunalnej, a przede wszystkim wodociągowo –kanalizacyjnej. Spora grupa przedsiębiorstw gminnych, w tym również samych gmin, będzie składała do organów regulacyjnych wnioski o zatwierdzenie taryf, po raz drugi wedle nowych zasad. Mimo upływu prawie trzech lat od ostatniej kampanii taryfowej wiele problemów i wątpliwości pozostało nadal nierozwiązanych.
Pod koniec 2017 r. znowelizowano ustawę z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028; dalej: u.z.z.w.), gruntownie zmieniając zasady weryfikacji i zatwierdzania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Wszelkie kompetencje w tym zakresie, przysługujące przez kilkanaście lat organom gmin, przekazano Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie – dyrektorom poszczególnych regionalnych zarządów gospodarki wodnej (RZGW). W założeniu miało do doprowadzić do profesjonalizacji nadzoru nad sposobem kształtowania taryf. Zmieniono też czas ich obowiązywania – okres roczny zastąpiono trzyletnim. Wreszcie nowelizacja nakazała wszystkim przedsiębiorstwom złożenie nowych wniosków taryfowych w marcu 2018 r. Choć, wbrew zamierzeniom ustawodawcy, zmiany te nie doprowadziły do powszechnych i gruntownych obniżek cen za wodę i ścieki, znakomita większość taryf została przez nowe organy regulacyjne zatwierdzona i weszła w życie w połowie 2018 r.
Trzy lata szybko jednak minęły i za kilka miesięcy do jedenastu RZGW trafi blisko 2 tys. wniosków o zatwierdzenie taryf. Ponieważ u.z.z.w. wymaga od przedsiębiorstw złożenia wniosków o zatwierdzenie taryf w terminie 120 dni przed wygaśnięciem tych aktualnie obowiązujących, będzie to miało miejsce dla większości z nich w styczniu albo lutym 2021 r.

oczekiwania

Ze strony organów regulacyjnych z pewnością można się spodziewać znacznie większego profesjonalizmu i wnikliwości w ocenie wniosków niż miało to miejsce w 2018 r. Praktyka procedowania wniosków o skrócenie czasu obowiązywania taryf z lat 2019 i 2020 wskazuje jednoznacznie, że wymogi stawiane wnioskom taryfowym przez poszczególne organy regulacyjne niepomiernie wzrosły, podobnie jak fachowość pracowników działów taryfowych RZGW. Inna sprawa, że wciąż nader skromna obsada osobowa tych działów napawa obawą co do możliwości zachowania ustawowych terminów weryfikacji wniosków w 2021 r. Z całą pewnością przedsiębiorstwa winny jednak nastawić się na to, że nie będą akceptowane (jak miało to miejsce w 2018 r.) wnioski zawierające w swej treści ceny za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, świadczenie usług hurtowych czy za nieczystości ciekłe, wnioski bardzo skromnie uzasadniające koszty stanowiące podstawę kalkulacji cen i stawek opłat czy takie, które nie będą respektowały zasad konstruowania taryf wyrażonych w par. 3 rozporządzenia ministra gospodarki morskiej i żeglugi śródlądowej z 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2018 r. poz. 472; dalej: rozporządzenie taryfowe).

nieuchronne podwyżki

Z kolei ze strony przedsiębiorstw możemy niestety spodziewać się propozycji podwyżek i to w wielu wypadkach znacznych. I nie zmienią tego żadne pojawiające się w mediach zaklęcia płynące ze strony przedstawicieli Wód Polskich sugerujących, jakoby nie było realnych podstaw do znaczących zmian cen i stawek opłat. Rzeczywistość jest inna. Warunki ekonomiczne funkcjonowania firm wodociągowo-kanalizacyjnych w ostatnich trzech latach bardzo się zmieniły. Obecne taryfy odnoszą się de facto do kosztów z 2017 r. Od tego czasu ceny energii elektrycznej dla podmiotów gospodarczych wzrosły o kilkadziesiąt procent (w 2021 r. wzrosną ponownie za sprawą doliczenia tzw. opłaty mocowej), podobnie stało się z kosztami zagospodarowania komunalnych osadów ściekowych. Nie wolno zapominać, że mimo wyhamowania w 2020 r. (ze względu na pandemię) w poprzednich dwóch latach przedsiębiorstw nie ominęła presja płacowa ze strony pracowników. A do tego cała branża uczestniczy i będzie uczestniczyć w najbliższych latach w dalszej realizacji Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych, co przełoży się także na wzrost kosztów finansowania inwestycji, amortyzacji i podatku od nieruchomości.
!Ze strony przedsiębiorstw można się spodziewać podwyżek i to w wielu wypadkach znacznych, warunki ekonomiczne funkcjonowania firm na przestrzeni ostatnich trzech lat bardzo się bowiem zmieniły. Obecne taryfy odnoszą się do kosztów z 2017 r.
W tych okolicznościach przedsiębiorstwa przystępują do tworzenia taryf i muszą sobie odpowiedzieć na pytanie nie tylko, jakie koszty zaplanować na kolejne trzy lata działalności, by właściwie i bezpiecznie realizować swą misję, lecz także w jaki sposób sprawiedliwie koszty te przenieść na poszczególne grupy odbiorców swych usług.

zasady tworzenia cenników

Rozporządzenie taryfowe w par. 3 i 13 wskazuje zasady, jakimi powinno kierować się przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, opracowując cennik. W szczególności chodzi o wybór rodzaju i struktury taryfy, a także zróżnicowanie cen i stawek opłat dla poszczególnych grup odbiorców usług. Jak się wydaje, kluczowe znaczenie mają trzy zasady:
  • opracowanie taryfy w sposób zapewniający uzyskanie niezbędnych przychodów,
  • zapewnienie ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat oraz
  • wyeliminowanie subsydiowania skrośnego.
Praktyka postępowań przed organami regulacyjnymi wskazuje, że właściwe rozumienie powyższych zasad zarówno przez przedsiębiorstwo, jak i organ to fundamentalna kwestia w procesie opracowania i zatwierdzania taryf. Jak zatem właściwie je rozumieć i czy któraś z tych zasad ma charakter nadrzędny?
Opracowanie taryfy w sposób zapewniający uzyskanie niezbędnych przychodów to nakaz uwzględnienia przy jej kalkulacji wszelkich celowych kosztów, niezbędnych, by w okresie obowiązywania taryf przedsiębiorstwo było w stanie zapewnić nieprzerwane świadczenie usług na właściwym poziomie oraz realizację zadań inwestycyjnych ujętych w uchwalonym przez radę gminy wieloletnim planie modernizacji i rozwoju przedsiębiorstwa. Zasada ta ma gwarantować bezpieczeństwo funkcjonowania przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, pełniących strategiczną rolę w zagwarantowaniu społeczeństwu dostępu do usług o charakterze elementarnym.
Z kolei zapewnienie ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat oznacza konieczność takiego kształtowania taryf, by nie obciążać odbiorców kosztami, których poniesienie nie jest konieczne dla prawidłowego funkcjonowania przedsiębiorstwa, kosztami nadmiernymi w sensie wysokości lub zbędnymi co do zasady. Warto podkreślić, że zasada ta nie stoi na przeszkodzie dokonywaniu nawet znaczących podwyżek przez przedsiębiorstwo, o ile jest to podyktowane istnieniem celowych kosztów prowadzenia działalności. Prawodawca nie wprowadził jakiegokolwiek limitu podwyżek, słusznie zakładając, że w płynnych realiach gospodarki nie sposób takiego limitu wyznaczyć.
W tym miejscu warto zauważyć, że ustawodawca (w art. 2 pkt 2 u.z.z.w.) wyraźnie postanowił, że elementem niezbędnych przychodów winna być także marża zysku. Jest ona obligatoryjnym elementem kalkulacji taryf, choć jej wysokość nie powinna być nadmierna i winna wynikać z realiów funkcjonowania danego przedsiębiorstwa. W 2018 r. na etapie prac nad rozporządzeniem taryfowym pojawił się pomysł wprowadzenia maksymalnego dopuszczalnego poziomu marży (5 proc.), ale prawodawca słusznie odstąpił od tego zamiaru. Warto w tym miejscu podkreślić, że marża zysku jest obligatoryjnym elementem kalkulacji taryf bez względu na formę, w jakiej działa przedsiębiorstwo, tzn. bez względu na to, czy jest to spółka, gminna jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej czy też sama gmina. Ani u.z.z.w, ani rozporządzenie taryfowe nie różnicuje bowiem zasad konstrukcji taryf w stosunku do poszczególnych rodzajów podmiotów mających status przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.
WAŻNE Opracowując taryfę, należy uwzględnić wszelkie koszty celowe, niezbędne do tego, by w okresie jej obowiązywania firma była w stanie zapewnić nieprzerwane świadczenie usług na właściwym poziomie oraz realizację zadań inwestycyjnych ujętych w wieloletnim planie modernizacji i rozwoju przedsiębiorstwa.
Ostatnia z przywołanych zasad, czyli nakaz eliminowania subsydiowania skrośnego, oznacza, że przedsiębiorstwo winno unikać pokrywania kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej działalności lub jednej z taryfowych grup odbiorców usług przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności lub od innej taryfowej grupy odbiorców usług (par. 2 pkt 7 rozporządzenia taryfowego). W dużym uproszczeniu zasada ta obliguje przedsiębiorstwo do takiej alokacji kosztów, by każdy płacił za siebie. W praktyce ta niewątpliwie słuszna zasada zderza się jednak z zasadą solidarności społecznej wspólnoty samorządowej.
Pojawia się pytanie – jak głęboko różnicować koszty i które z nich można uśrednić tak, by nie tworzyć zbyt wielkich różnic cenowych między poszczególnymi grupami odbiorców usług? Czy jeśli przedsiębiorstwo działa na terenie kilku gmin na podstawie odrębnych zezwoleń wydanych przez organy wykonawcze poszczególnych gmin, a eksploatuje w sensie technicznym jeden wspólny system kanalizacyjny i jedną oczyszczalnię ścieków, to powinno przypisać odbiorców usług do odrębnych taryf z uwzględnieniem granic administracyjnych gmin i uwzględnić różnice w kosztach bezpośrednich świadczenia usług na ich terenie, nawet wówczas kiedy doprowadzi to do znaczących różnic w wysokości tych cen? Czy też może w każdej z taryf uśrednić koszty, aby odbiorcy obsługiwani przez wspólny system na terenie wszystkich gmin mieli podobne ceny? A co, jeśli przedsiębiorstwo funkcjonuje na terenie jednej gminy, ale eksploatuje kilka odrębnych autonomicznych systemów wodociągowych albo kanalizacyjnych? Czy wówczas może uśrednić koszty wszystkich systemów, czy winno stworzyć taką strukturę taryfowych grup odbiorców, by w cenach i stawkach opłat uwzględnić (czasami ogromne) różnice w koszcie świadczenia usług na rzecz odbiorców korzystających z poszczególnych systemów?
Te pytania pozostają bez odpowiedzi, bo organy regulacyjne nie wypracowały jednolitego stanowiska. Próbując znaleźć na nie odpowiedź, zderzamy się z różnymi interesami. Z jednej strony, z całą pewnością pewna kategoria kosztów (zwłaszcza podatek od nieruchomości) ma charakter bezspornie terytorialny. Przedsiębiorstwo uiszcza go na rzecz konkretnej gminy, a zatem trudno doszukiwać się zasadności w ponoszeniu tego kosztu przez mieszkańców sąsiedniej gminy, na terenie której również działa przedsiębiorstwo. Z drugiej strony, gdy sięgniemy do przedsiębiorstw funkcjonujących na terenie jednej gminy, lecz w oparciu o rozdrobnioną infrastrukturę (kilka systemów), nierzadko zdarzają się sytuacje, gdy jedno osiedle czy jedną ulicę zaopatrują dwa lub więcej niezależnych systemów wodociągowych czy kanalizacyjnych. W takiej sytuacji solidarność wspólnoty samorządowej i ujednolicenie cen wydają się jednak celowe. Czy zasadne, a nawet logiczne, byłoby dopuszczenie do sytuacji, w której sąsiedzi mają różne (czasem skrajnie) ceny wody lub ścieków, korzystają bowiem z funkcjonalnie niepołączonych systemów?
Podsumowując, należy podkreślić, że opisane zasady uzyskania niezbędnych przychodów i ochrony odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen w żaden sposób nie stoją ze sobą w sprzeczności i żadna nie ma charakteru nadrzędnego. Wręcz odwrotnie – wzajemnie się uzupełniają. Przedsiębiorstwo winno ująć w kalkulacji taryfy wszystkie celowe koszty swego funkcjonowania, nie powinno żadnego pominąć, i to nawet wówczas, gdy w efekcie spowoduje to istotną podwyżkę cen. Jednocześnie nie wolno przedsiębiorstwu uwzględnić w kalkulacji nawet najmniejszego kosztu, który byłby niecelowy. Zasada eliminowania finansowania skrośnego uzupełnia dwie wcześniej opisane zasady, nakazując sprawiedliwy rozdział kosztów między poszczególne grupy odbiorców.

co wziąć pod uwagę

Przemyślany harmonogram prac taryfowych to klucz do sukcesu. Właściwa ich kolejność oraz uporządkowanie pozwalają na swobodne i płynne przechodzenie do następnych etapów. Na wstępie uczynić należy jedno zastrzeżenie. Proces opracowania taryf to mechanizm naczyń połączonych. Co za tym idzie, przyjęte założenia rzutują na dalsze rozwiązania i finalny efekt – prawidłowe ustalenie wysokości cen i stawek opłat i przypisanie ich odpowiednim taryfowym grupom odbiorców. W praktyce zdarza się, że błędy popełnione na etapie konstruowania szkieletu taryfowego ujawniają się boleśnie podczas weryfikacji taryf przez organ regulacyjny. Wtedy jednak trudno o korektę umożliwiającą regulatorowi zatwierdzenie taryf.
Najważniejszy jest prawidłowy podział odbiorców usług na taryfowe grupy. Zgodnie z definicją legalną przez taryfową grupę odbiorców usług rozumieć należy odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi (art. 2 pkt 13 u.z.z.w.). Dlaczego ten element jest tak istotny? Ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Jak przed laty uznały zaś sądy administracyjne, taryfowej grupie odbiorców usług przypisać można tylko jedną cenę i jedną stawkę opłaty abonamentowej. Innymi słowy, każde zróżnicowanie kosztów determinuje różne ceny lub stawki opłat, a w konsekwencji powoduje wyodrębnienie taryfowych grup odbiorców. W odniesieniu np. do cen wody podstawy ich różnicowania sądy upatrywały w różnych opłatach uiszczanych przez przedsiębiorstwa z tytułu poboru wody. W przypadku stawek opłaty abonamentowej sam prawodawca nakazuje autonomiczną kalkulację stawek dla osób korzystających z lokali w budynkach wielolokalowych oraz odbiorców usług rozliczanych na podstawie przeciętnych norm zużycia wody (par. 13 ust. 3 i 4 rozporządzenia taryfowego). Kryteriów różnicowania jest o wiele więcej, a zależą one od warunków świadczenia usług przez dane przedsiębiorstwo.
Gdy dokonany zostanie podział odbiorców na taryfowe grupy, podstawowe pytanie w kontekście dalszych prac jest następujące – na podstawie jakich danych przedsiębiorstwo winno ustalić niezbędne przychody, a w efekcie ceny i stawki opłat za wodę lub ścieki. Udzielając odpowiedzi na tak postawione pytanie, odnieść się należy do art. 20 ust. 4 u.z.z.w., który nakazuje sporządzić kalkulację cen i stawek opłat na podstawie kosztów poniesionych w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowych taryf (ustalonych na podstawie ewidencji księgowej), z uwzględnieniem wszakże zmian warunków ekonomicznych w okresie obowiązywania nowych taryf, a także kosztów związanych z planowanymi inwestycjami, ujętymi w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń (zatwierdzanym przez radę gminy).
W praktyce wiele wątpliwości rodzi wspomniana ewidencja księgowa, gdyż lektura przepisów branżowych w tym zakresie może przyprawić o zawrót głowy. Prawodawca zarówno w ustawie, jak i rozporządzeniu taryfowym bardzo różnie odnosi się do wymogów, jakie powinna ona spełniać, co ujawnia się także w stanowiskach organów regulacyjnych. Wydaje się jednak, że wystarczająca jest realizacja w tym zakresie wymogów przepisów o rachunkowości, a w odniesieniu do gmin i jednostek gminnych – zasad prowadzenia ewidencji księgowej w jednostkach organizacyjnych sfery budżetowej. Trudno wyobrazić sobie, aby ewidencje te umożliwiały choćby gromadzenie kosztów na zespołach kont uwzględniających siatkę taryfowych grup odbiorców usług przyjętą w taryfach. Analizy takie powinny znaleźć odzwierciedlenie w dokumentach wewnętrznych przedsiębiorstwa, ale z pewnością nie w ewidencji księgowej.
Z punktu widzenia opracowania taryf, oprócz problematyki ewidencji księgowej, równie istotny jest okres, jaki stanowić ma podstawę do wyliczenia cen i stawek opłat. Skoro bowiem znamy źródło pochodzenia bazowych, historycznych danych finansowych, to należy ustalić, jakiego okresu mają one dotyczyć. Rozporządzenie taryfowe kreśli te ramy czasowe w par. 2 pkt 5, zgodnie z którymi jest to 36 miesięcy obrachunkowych poprzedzających nie więcej niż o 120 dni dzień złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Zatem np. dla wniosków składanych w lutym 2021 r. co do zasady najstarszym dopuszczalnym okresem obrachunkowym będzie okres listopad 2017 r. – październik 2020 r. W tym kontekście trzeba odnotować, że koszty na potrzeby obliczenia cen i stawek opłat planuje się w przeliczeniu na okres 12 miesięcy, na co wskazuje wprost par. 7 ust. 2 rozporządzenia taryfowego. Tym samym „bazą obliczeniową” do ustalenia niezbędnych przychodów na pierwszy rok obowiązywania nowych taryf winny być koszty ustalone w przeliczeniu właśnie na okres 12 miesięcy (nie zaś na cały prezentowany we wniosku taryfowym trzyletni okres historyczny). Przeliczenie to musi uwzględniać analizę kosztów z okresu obrachunkowego, gdyż podstawą zasadą jest uwzględnienie tylko kosztów celowych i uzasadnionych. Taka analiza pozwala na wyeliminowanie wszelkich anomalii, np. spowodowanych niestandardowymi zdarzeniami w okresie historycznym. Powyższe założenia potwierdza również wzór tabeli kalkulacyjnej C (załącznik do uzasadnienia projektu taryf), zgodnie z którym w kolumnie nr 6 zaprezentować należy „planowane koszty do ustalenia niezbędnych przychodów”. To prowadzi także do wniosku, że niezbędne przychody na drugi i trzeci rok obowiązywania taryf kalkulujemy w sposób kroczący, tzn. bazując na danych finansowych ustalonych dla roku poprzedniego. Odmienna koncepcja pozbawiona byłaby logiki i abstrahowała od elementarnych zasad ekonomii. Generalnie bowiem koszty działalności (tym bardziej wodociągowo-kanalizacyjnej) rosną w sposób stały, a tendencja ta na przestrzeni ostatnich lat winna być poza sporem.
W momencie, gdy poczyniliśmy ustalenia co do źródła pochodzenia danych kosztowych oraz okresu, jakiego mają dotyczyć, odpowiedzieć należy na pytanie – jak obliczyć finalną wysokość cen i stawek opłat w poszczególnych latach. Zgodnie z par. 15 ust. 2 rozporządzenia taryfowego kalkulacja następuje poprzez podzielenie planowanych niezbędnych przychodów przez planowaną liczbę świadczonych usług. Z kolei planowaną liczbę świadczonych usług oblicza się jako sumę zweryfikowanej liczby świadczonych usług w okresie 12 miesięcy poprzedzających okres wprowadzenia nowej taryfy oraz zmiany liczby świadczonych usług, w tym wynikającej w szczególności z planowanej realizacji wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych (par. 15 ust. 3 rozporządzenia taryfowego). Szacunki te są niewątpliwie kolejnym wyzwaniem dla przedsiębiorstw, przede wszystkim biorąc pod uwagę anomalie poboru wody i odprowadzania ścieków w ostatnich lat, spowodowane m.in. wysokimi temperaturami oraz brakiem opadów. Planowanie to jest istotne, ponieważ, jak można się domyśleć, stanowi obszar wzmożonego zainteresowania regulatora. Wielkość sprzedaży bezpośrednio kształtuje poziom taryfowych cen za wodę i ścieki, zatem założenia w tym zakresie winny być przemyślane i poparte odpowiednimi danymi czy dokumentacją.
Dlatego też niebagatelnego znaczenia nabiera uzasadnienie projektu taryf. Pamiętać trzeba, że choć procedura taryfowa toczy się w myśl przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1298; dalej: k.p.a.), a na organie ciążą obowiązki wnikliwego zbadania sprawy i zebrania materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a.), to nie zwalniają one przedsiębiorstw z udowodnienia okoliczności, na które te się powołują. Z tej perspektywy, oprócz umotywowania sposobu zaplanowania liczby świadczonych usług, fundamentalnego wręcz znaczenia nabiera część uzasadnienia pt. „Zmiana warunków ekonomicznych”. To właśnie w tym miejscu przedsiębiorstwa winny wyczerpująco zaprezentować cały proces opracowania taryf, począwszy od analizy danych historycznych, poprzez poczynione założenia dotyczące przyszłości, metodykę identyfikacji kosztów i zasad ich uwzględnienia, sposób ustalenia niezbędnych przychodów, aż po obliczenie cen i stawek opłat. Uzasadnienie to warto dodatkowo poprzeć różnymi dowodami, zwłaszcza z dokumentów. Jak pokazuje praktyka, nic nie stoi na przeszkodzie (a wręcz wskazane jest), aby poza obligatoryjnymi załącznikami do wniosku taryfowego przedłożyć dodatkowo inne, uzupełniające dokumenty oraz informacje. W takiej sytuacji (co potwierdza orzecznictwo) to na regulatorze ciążą obowiązki dotyczące zbadania i odniesienia się do każdego z przedłożonych dowodów, w szczególności na etapie uzasadnienia decyzji administracyjnej. Profesjonalny charakter regulatora wysoko zawiesza zaś poprzeczkę co do wymogu należytej staranności w procesie weryfikacji taryf.

postępowanie administracyjne

Procedura taryfowa jest postępowaniem administracyjnym. Co do zasady więc reguły jego prowadzenia określone w k.p.a. mają zastosowanie na etapie kontroli taryf przez organ regulacyjny. Na tym tle na przestrzeni ostatnich lat powstało, jak się wydaje, najwięcej problemów i wątpliwości. Właściwie wszystkie z nich nadal są nierozstrzygnięte kompleksowo, a poglądy wyrażane w ostatnich miesiącach przez sądy administracyjne pozostawiają sporą przestrzeń do dalszej interpretacji. Nie pomagają w tym przypadku liczne niespójności poglądów organu regulacyjnego, zwłaszcza prezesa PGW Wody Polskie. Jako organ drugiej instancji, w toku rozpatrywania odwołań od decyzji dyrektorów RZDW, wielokrotnie przedstawiał on w różnych postępowaniach odmienne zapatrywania co do poszczególnych zagadnień prawnych.
Sztandarowym wręcz przykładem jest charakter 45-dniowego terminu na rozpatrzenie wniosku taryfowego przez organ regulacyjny. Jego przekroczenie w toku postępowania przez regulatora zgodnie z przepisami skutkuje wejściem taryf w życie z mocy prawa (art. 24f ust. 2 u.z.z.w.). W praktyce jednak stosowanie tej regulacji jest fikcją. Olbrzymie kontrowersje budzi bowiem sposób określania początkowego momentu biegu terminu, a także zasady jego obliczania. Mimo istnienia kilku rozstrzygnięć sądów administracyjnych w tym przedmiocie poglądy wyrażane dotychczas w orzecznictwie wygenerowały właściwie tylko dalsze wątpliwości. Sporne jest to, w którym momencie wniosek taryfowy można uznać za kompletny, a także do przedłożenia jakich dokumentów i informacji oraz kiedy organ regulacyjny może wezwać przedsiębiorstwo. To zaś powoduje, że regulator, broniąc się przed wejściem taryf w życie, ma spore pole manewru.
Finalnie wreszcie praktycy spierają się co do samego charakteru postępowania taryfowego. Wydaje się bowiem, że z uwagi na jednoznaczną regulację art. 24f ust. 2 u.z.z.w. procedura taryfowa jest sprawą załatwianą w sposób milczący, o której mowa w art. 122a k.p.a. A taka ocena zmienia diametralnie zasady postępowania taryfowego.
W aspekcie proceduralnym warto wspomnieć o jeszcze dwóch kwestiach – zakresie terytorialnym wniosku, który przekłada się na sposób jego złożenia, oraz terminie na przedłożenie wniosku do organu regulacyjnego.
Rozważania dotyczące terminu przedłożenia wniosku mają nieco bardziej teoretyczny charakter. Wynikają one ze sposobu sformułowania art. 24b ust. 2 u.z.z.w., zgodnie z którym składa się go w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy. W praktyce pojawiły się wątpliwości, czy wniosek ten należy złożyć dokładnie na 120. dzień, czy też można go przedłożyć niejako w ciągu 120 dni przed końcem okresu obowiązywania taryf. Z punktu widzenia bezpieczeństwa przedsiębiorstw i biegu procedury właściwe jest złożenie wniosku zgodnie z pierwszą koncepcją. Taki pogląd poparty jest zresztą konstrukcją procedury, zakładającą możliwość dwukrotnego w trakcie biegu owych 120 dni zweryfikowania przez organ projektów taryf (pierwotnie oraz po ewentualnej decyzji negatywnej). Wykładnia ta abstrahuje jednak od literalnego brzmienia przepisu. Co istotne, z tytułu niedochowania tego terminu i złożenia wniosku z opóźnieniem przepisy nie przewidują sankcji.
Opowiedzieć należy się także za tym, że nie ma potrzeby bezpośredniego, osobistego dostarczania wniosku taryfowego do siedziby organu regulacyjnego. Termin z art. 24b ust. 2 u.z.z.w. uważa się za zachowany również wówczas, jeżeli wniosek o zatwierdzenie taryf nadano w polskiej placówce pocztowej zgodnie z art. 57 par. 5 k.p.a. Błędne były zatem zapatrywania regulatora w tym zakresie publikowane w marcu 2018 r.
W odniesieniu zaś do zakresu terytorialnego wniosku wątpliwości powstały w przypadku przedsiębiorstw prowadzących działalność na terenie wielu gmin, zwłaszcza w sytuacji, gdy gminy te utworzyły związek międzygminny bądź zawarły porozumienie międzygminne. Spory dotyczyły przede wszystkim tego, czy cały obszar działalności należy objąć jednym wnioskiem, czy też przedsiębiorstwo może dowolnie kształtować zakres terytorialny wniosku. Nie wdając się w tym miejscu w szczegółowe rozważania co do powierzania realizacji zadań własnych gmin albo ich wspólnego wykonywania, gdy przedsiębiorstwo prowadzi działalność na terenie związku międzygminnego albo gmin objętych porozumieniem, obie taryfy winny terytorialnie obejmować cały związek albo wszystkie gminny (strony porozumienia).