Dotychczasowe uchwały zachowują swoją moc tylko do końca roku, ale wiele gmin zobowiązanych do przyjęcia nowych nie podjęło jeszcze żadnych działań. Sprawę komplikuje rozbieżność w ocenie spełniania warunków dyrektywy ściekowej między instytucjami krajowymi a Komisją Europejską
Termin na wdrożenie w naszym kraju dyrektywy UE z 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (91/271/EWG), czyli tzw. dyrektywy ściekowej, upłynął 31 grudnia 2015 r. Komisja Europejska oceniła ten proces negatywnie i wszczęła formalną procedurę uchybienia zobowiązaniom traktatowym. [ramka 1] Sprawa trafi najpewniej do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i może się skończyć nałożeniem na Polskę olbrzymich kar finansowych, sięgających nawet kilku miliardów euro. Samorządy obawiają się, że także one mogą za to zapłacić. [ramka 2]

Ramka 1

Zobowiązania traktatowe
W 2003 r. Polska podpisała Traktat Akcesyjny do Unii Europejskiej, zobowiązując się do wypełnienia wymagań określonych w poszczególnych dyrektywach, w tym m.in. w dyrektywie dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych. Akt ten nakłada na kraje członkowskie obowiązek budowy systemów kanalizacyjnych oraz oczyszczalni zapewniających określony poziom oczyszczania ścieków. Mimo wieloletnich starań oraz olbrzymich nakładów finansowych w ocenie Komisji Europejskiej stan polskiej gospodarki ściekowej pozostawia nadal wiele do życzenia. Dlatego w maju 2020 r. KE wydała opinię, zgodnie z którą uznała, że Polska uchybiła zobowiązaniom z Traktatu Akcesyjnego. Zastrzeżenia są skierowane również w stronę Francji, Bułgarii i Czech.
W stosunku do naszego kraju Komisja sformułowała zasadniczo trzy zarzuty:
1) niezapewnienia, aby 1183 aglomeracje były wyposażone w system zbierania ścieków komunalnych lub indywidualne lub inne właściwe systemy zbierania, które osiągają ten sam poziom ochrony środowiska, w przypadkach gdy wprowadzenie systemu zbierania nie jest uzasadnione ze względu na brak korzyści dla środowiska lub nadmierne koszty;
2) niezapewnienia, aby w 1282 aglomeracjach ścieki komunalne odprowadzane do systemów zbierania były przed zrzutem poddawane wtórnemu oczyszczaniu;
3) niezapewnienia, aby w 426 aglomeracjach ścieki komunalne odprowadzane do systemów zbierania były poddawane oczyszczaniu bardziej rygorystycznemu niż to, które opisano w art. 4 dyrektywy ściekowej.
Procedurą objętych zostało łącznie 1285 aglomeracji, z czego 58 to duże aglomeracje generujące ok. 56 proc. całkowitego ładunku zanieczyszczeń wszystkich ustanowionych aglomeracji.
Komisja dała Polsce cztery miesiące na naprawienie sytuacji i w przypadku niepodjęcia w wyznaczonym terminie odpowiednich działań może zdecydować o skierowaniu sprawy do Trybunału Sprawiedliwości UE.

Ramka 2

Możliwe kary
Wysokość potencjalnych kar za brak realizacji dyrektywy ściekowej jest porażająca. Jak wynika z szacunków Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, kara za okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2020 r. może wynieść ok. 5,22 mld euro opłaty okresowej oraz 549 mln euro w formie ryczałtu.
Żądając kar finansowych dla państwa członkowskiego, Komisja Europejska kieruje się zasadniczo trzema kryteriami pozwalającymi ustalić proponowaną kwotę. Pod uwagę są brane:
• waga naruszenia,
• czas, przez który naruszenie trwa,
• konieczność zapewnienia skutku odstraszającego.
Warto jednak odnotować, że mimo wieloletnich zaniedbań w innych krajach członkowskich kary nie osiągnęły tak wysokich wartości, jak potencjalnie oszacowane przez ministerstwo.
Przykładem może być Luksemburg, który dyrektywę ściekową był zobowiązany wdrożyć do 1999 r. Komisja wszczęła przeciwko temu krajowi postępowanie w 2005 r. W wydanym rok później wyroku Trybunał Sprawiedliwości UE potwierdził istnienie uchybień. Dopiero jednak w 2011 r. Luksemburg otrzymał karę w formie ryczałtu w wysokości 2 mln euro wskutek nieusunięcia zaniedbań po wcześniejszym wyroku. Jak łatwo obliczyć, nastąpiło to po ponad dziesięciu latach od daty, w której zobowiązania powinny być spełnione.
Nie zwalnia to jednak Polski z obowiązku dołożenia wszelkich starań w celu zrealizowania zobowiązań traktatowych. Co za tym idzie, jak najbardziej uzasadnione są w chwili obecnej wszelkie działania organów państwa, w tym Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej i podległych mu służb (Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie), aby jak najszybciej dostosować się do zaleceń Komisji Europejskiej.

Terminy i uzgodnienia

Dyrektywę ściekową przenosi do polskiego porządku prawnego wiele aktów prawnych, lecz przede wszystkim ustawa z 20 lipca 2017 r. ‒ Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 310; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378). Podstawowym narzędziem służącym zaś do realizacji inwestycji niezbędnych do wdrożenia dyrektywy jest Krajowy Program Oczyszczania Ścieków Komunalnych (KPOŚK) i jego aktualizacje. Dotychczas przeprowadzono pięć takich aktualizacji, odpowiednio w latach: 2005, 2009, 2010, 2015 i 2017. Piątą aktualizację KPOŚK Rada Ministrów przyjęła 31 lipca 2017 r. Zawiera ona listę zadań zaplanowanych przez samorządy do realizacji w latach 2016‒2021 oraz wykaz aglomeracji [definicja], które muszą zostać wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej i oczyszczalnie ścieków – w określonych terminach.
Aglomeracja zgodnie z art. 86 prawa wodnego to teren, na którym zaludnienie lub działalność gospodarcza są na tyle skoncentrowane, by ścieki komunalne były zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków albo do końcowego punktu zrzutu tych ścieków (w system kanalizacji zbiorczej powinna być wyposażona każda aglomeracja o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2000).
Prawo wodne, które obowiązuje od 1 stycznia 2018 r., w art. 565 ust. 2 stanowi, że akty prawa miejscowego ustanawiające aglomeracje, wydane na podstawie przepisów obowiązujących do końca 2017 r., zachowują swoją moc nie dłużej niż do 31 grudnia 2020 r. Stąd też do 31 grudnia 2020 r. trzeba ustalić nowe aglomeracje dla terenu wszystkich polskich gmin.
Ustawodawca słusznie wprowadził taki obowiązek (wraz z obowiązkiem późniejszej cyklicznej aktualizacji aglomeracji), zdając sobie sprawę, że w wielu wypadkach granice ustalanych na przestrzeni lat aglomeracji były raczej wyrazem życzeniowego myślenia władz samorządowych i chęci absorbcji jak największych środków unijnych, nie zaś wynikiem realnej oceny technicznej i ekonomicznej zasadności rozbudowy systemów kanalizacyjnych. W efekcie w wielu gminach aglomeracje obejmowały obszary, dla których budowa sieci kanalizacyjnej była niezasadna zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, co finalnie doprowadziło do społecznie nieakceptowalnego poziomu cen za ścieki.
Co bardzo istotne, aglomeracje wyznacza w obecnym stanie prawnym (art. 87 prawa wodnego) ‒ w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego – właściwa rada gminy. Jeżeli zaś aglomeracja ma obejmować tereny położone w dwóch lub więcej gminach, to właściwa do wyznaczenia aglomeracji jest rada gminy o największej równoważnej liczbie mieszkańców (w celu wyznaczenia aglomeracji w takiej sytuacji zainteresowane gminy zawierają porozumienie). Wyznaczenie aglomeracji następuje w uzgodnieniu z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie (a w niektórych wypadkach również z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska). Rola tych instytucji jest niezwykle istotna w całym procesie, uzgodnienia te muszą bowiem przybrać finalnie charakter pozytywnych. Zatem bez osiągnięcia konsensu rada gminy nie może przyjąć uchwały aglomeracyjnej. Takie ukształtowanie procedury zaczerpnięto z postępowań w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko.

Niejasności

W ostatnich tygodniach na linii gminy tworzące aglomeracje–instytucje krajowe, jak się wydaje, zapanował chaos informacyjny. Okazało się bowiem, że istnieje rozbieżność w ocenie spełniania warunków dyrektywy ściekowej między krajowymi instytucjami a Komisją Europejską. Ponadto w opinii przedstawicieli wielu gmin całkowitym novum są kryteria spełnienia tzw. warunku III (wyposażenia aglomeracji). Dotychczas KPOŚK stanowiła o tym, że aglomeracje muszą być wyposażone w systemy zbierania ścieków komunalnych gwarantujące przynajmniej 98-proc. poziom obsługi. Wytyczne nie wskazywały natomiast na dodatkowe przesłanki, w świetle których pozostałe 2 proc. niezebranego siecią kanalizacyjną ładunku, nie może być większe niż 2000 RLM [równoważna liczba mieszkańców, parametr określający wielkość oczyszczalni ścieków – red].
Co więcej, w trakcie lipcowych spotkań z przedstawicielami aglomeracji, organizowanych przez Ministerstwo Środowiska, część gmin dowiedziała się, że ich aglomeracje wypełniają wszystkie warunki dyrektywy ściekowej (zarówno według kryteriów KPOŚK, jak i KE), a nadto, że opinia Komisji nie zawiera wobec nich żadnych zarzutów. Tymczasem z opublikowanego we wrześniu poradnika dla samorządów wyznaczających aglomerację wynika, że te same aglomeracje zostały jednak umieszczone na liście niespełniających wymogów dyrektywy ściekowej.
Samorządowców szczególnie niepokoją docierające do gmin (nawet tych, których aglomeracje spełniają wymogi dyrektywy ściekowej) sygnały, że ewentualne kary pieniężne wymierzone przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej będą dalej redystrybuowane na samorządy. Wydaje się, że takie rozwiązanie w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie jest możliwe, także przepisy unijne nie dają państwu członkowskiemu uprawnień do transferowania kar na jednostki wewnętrzne (np. samorządowe). Jest to prostą konsekwencją tego, iż kara wymierzana jest za uchybienie traktatowe państwa członkowskiego, a zatem niewykonanie obowiązku ciążącego na Polsce jako członku Wspólnoty Europejskiej.

Kłopot z taryfami

Kontrowersji jest jednak więcej. W ostatnich tygodniach gminy oraz branżę wodociągowo-kanalizacyjną zelektryzowało stanowisko Wód Polskich (zaprezentowane w piśmie z 18 września 2020 r. kierowanym do Izby Gospodarczej Wodociągi Polskie), zgodnie z którym brak wyznaczenia aglomeracji dla terenu danej gminy będzie w 2021 r. przeszkodą w zatwierdzeniu taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.
W tym miejscu wskazać należy, że przepisy dotyczące ustanawiania aglomeracji nie przewidują żadnej formalnej roli dla przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W wielu wypadkach przedsiębiorstwo oczywiście finalnie zrealizuje i będzie eksploatowało urządzenia niezbędne dla zapewnienia właściwego poziomu skanalizowania danej aglomeracji i zapewnienia właściwego poziomu oczyszczenia ścieków, ale na etapie planowania granic aglomeracji i ich zatwierdzania przedsiębiorstwo nie ma żadnych uprawnień.
Tak więc, choć pochwalić należy wszelkie działania organów państwa przybliżające Polskę do wdrożenia dyrektywy ściekowej, to jednak nie wolno zapominać, że muszą one być zgodne z prawem. W tym kontekście budzi poważne zastrzeżenia stanowisko Wód Polskich zawarte w przywołanym piśmie, zgodnie z którym: „Niewyznaczenie aglomeracji w tym terminie (czyli do 31 grudnia 2020 r.) stanowić będzie nie tylko o naruszeniu przez radę gminy prawa, ale także będzie przesłanką negatywną w procesie oceny projektu taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. (…) Brak obowiązującego aktu prawa miejscowego wyznaczającego aglomerację będzie skutkował brakiem zatwierdzenia taryfy”.
Zasygnalizowana wyżej próba powiązania wydania decyzji administracyjnej zatwierdzającej taryfy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego z wykonaniem obowiązków w zakresie ustanowienia aglomeracji nie znajduje żadnych podstaw prawnych i stanowi próbę wywarcia nacisku na gminy (będące właścicielami przedsiębiorstw albo same posiadające bezpośrednio status przedsiębiorstwa wodociągowo kanalizacyjnego), nie zaś zapowiedź realnych działań.
Oczywiście teoretycznie organy regulacyjne zatwierdzające taryfy, czyli dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej, mogą wskazywać, na art. 24c ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1437; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 471), zgodnie z którą organ regulacyjny weryfikując taryfy, ocenia ich projekt pod względem zgodności z prawem wodnym. Jednak ustanowienie aglomeracji albo brak wyznaczenia jej granic nie ma żadnego związku z taryfą dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę, zatem odmowa zatwierdzenia taryfy wodociągowej ze względu na brak ustanowionej aglomeracji ściekowej byłaby, delikatnie rzecz ujmując, absurdalna.
Przeciwko powiązaniu oceny projektu taryfy kanalizacyjnej z faktem ustanowienia aglomeracji przemawiają co najmniej następujące argumenty.
Po pierwsze, ustanowienie aglomeracji należy do kompetencji rady gminy. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie ma zaś żadnego wpływu na to, czy rada gminy wykona swój obowiązek terminowo oraz w jakim kształcie. Dlaczego zatem przedsiębiorstwo miałoby ponosić negatywne konsekwencje braku realizacji tego obowiązku? Warto zwrócić przy tym uwagę, że na rynku funkcjonuje wiele przedsiębiorstw w ogóle nie powiązanych z gminami (prywatnych), które nie mają nawet nieformalnej możliwości inicjowania działań przez organy publiczne.
Po drugie w wielu przypadkach przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne składają jeden wniosek taryfowy dla terenu kilku gmin (w sytuacji zawarcia między tymi gminami porozumienia międzygminnego albo utworzenia związku międzygminnego). Dlaczego w takiej sytuacji wniosek taryfowy dla całego obszaru działania przedsiębiorstwa miałby zostać zakwestionowany tylko z tej przyczyny, że dla terenu jednej z gmin jej rada nie ustanowiła aglomeracji?
Po trzecie wreszcie, brak formalnego ustanowienia aglomeracji w żaden sposób nie wpływa na poprawność projektu taryfy. Fakt ten bowiem nie determinuje treści żadnego z elementów projektu taryfy, w szczególności nie wpływa ani na podział odbiorców na taryfowe grupy odbiorców, ani na koszty funkcjonowania przedsiębiorstwa stanowiące podstawę ustalenia niezbędnych przychodów i w konsekwencji decydujących o wysokości cen i stawek opłat. Na czym miałaby zatem polegać niezgodność projektu taryfy z prawem wodnym? Równie dobrze organ regulacyjny mógłby zacząć odmawiać zatwierdzenia taryfy ze względu na brak właściwego ustanowienia strefy ochrony pośredniej ujęcia wody albo błędy w oświadczeniu składanym na potrzeby wymiaru opłaty za usługi wodne.
Konkludując, nie każde uchybienie samego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego przy realizacji obowiązków wynikających z prawa wodnego wpływa na ocenę projektu taryf i w konsekwencji może stanowić podstawę odmowy zatwierdzenia taryfy. Już na pewno wpływu takiego nie mogą zaś mieć zaniechania po stronie podmiotów, na których działania przedsiębiorstwo nie ma wpływu, np. organów gmin.
!Ustanowienie aglomeracji albo brak wyznaczenia jej granic nie ma żadnego związku z taryfą dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę, zatem odmowa zatwierdzenia taryfy wodociągowej z tego powodu nie ma żadnego uzasadnienia.