Zrównoważony rozwój to taki, który odpowiada potrzebom ludzi. Dla jego osiągnięcia niezbędna jest spójność równego wzrostu ekonomicznego, tworzenie szans dla podstawowego standardu życia i budowa sprawiedliwego rozwoju społecznego
Uwarunkowania historyczne sprawiły, że, posługując się oczywiście dużym skrótem, granicę stopnia rozwoju wyznaczała Wisła. Zachodnia część Polski z dużą liczbą większych miast, zdecydowanie lepiej uprzemysłowiona, lepiej zurbanizowana oraz wschód bardziej rolniczy i zaniedbany infrastrukturalnie. Z tego wynika też kolejny uproszczony podział na miasto i wieś, z wyraźnym wskazaniem na bardziej zaniedbane obszary wiejskie.
I ten obraz, w ogromnym stopniu aktualny jest do dziś, oczywiście z pewnymi wyjątkami, do których należą gminy w obszarach metropolitalnych największych polskich miast, gminy kopalniane, turystyczne i uprzemysłowione, gdzie rolnictwo jest mniej istotną sferą życia ich mieszkańców.
Pozostałe obszary naszego kraju, które są większością, gdzie brakuje pozarolniczych miejsc pracy, kumulują problemy społeczne, w tym brak perspektyw godnego życia, w przyszłości powodujące migrację bądź emigrację młodych, przedsiębiorczych ludzi, znacznie podwyższając średnią wieku pozostałych.

Wieś wsi nierówna

Rolnictwo nigdy nie było w Unii Europejskiej motorem rozwoju, bowiem prawie połowa jej budżetu to dopłaty do rolnictwa w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, by równoważyć poziom produkcji i życia utrzymujących się z pracy na roli. Pewnym stereotypem jest, że mieszkańcy polskiej wsi to tylko rolnicy. Tak wynika z definicji ustawowej, ale prawda jest taka, że dzisiaj ludzie żyjący wyłącznie z rolnictwa stanowią niewielki odsetek mieszkańców wsi.
Dopłaty bezpośrednie, obszarowe hamują restrukturyzację gospodarstw rolnych, stanowiąc swego rodzaju socjal na polskiej wsi.
Na Lubelszczyźnie, najbiedniejszym polskim regionie, gdzie większość to mieszkańcy obszarów wiejskich, średnia wielkość gospodarstwa rolnego niewiele przekracza 6 ha i to nie są działy specjalne produkcji rolnej. Do przeszłości należą tu tworzone za PRL-u, w ramach równoważenia rozwoju, zakłady pracy, które w zdecydowanej większości upadły.
Na tzw. ścianie wschodniej połowa kobiet nigdy nie pracowała zawodowo, a i dziś nie pracuje analogiczna część populacji.
Co zatem się zmieniło, gdy Polska odzyskała suwerenność i zostały odtworzone samorządy gminne, bo to one zapewniają najważniejsze usługi publiczne i tworzą warunki życia dla swoich mieszkańców?
Społeczności lokalne z entuzjazmem i pasją zaczęły odrabiać najpierw zapóźnienia cywilizacyjne w infrastrukturze komunalnej. Przez 30 lat funkcjonowania samorządu gminnego powstawały wodociągi, kanalizacja, drogi oraz wypiękniały przekazane samorządom szkoły podstawowe. I gdzieś w połowie drogi możliwości rozwojowe w większości samorządów wiejskich znacznie się ograniczyły, a w niektórych wręcz zanikły.

Polska podzielona

Dziś polska wieś jest co prawda zwodociągowana w ponad 80 proc., lecz wzrost wymagań co do jakości wody oraz ocieplanie klimatu wymagają dalszych nakładów na unowocześnianie ujęć wody, a na to brakuje funduszy. Gorzej jest z zagospodarowaniem ścieków, gdzie wskaźniki rozwiązania problemu sanitacji niewiele przekraczają 30 proc.
W gospodarce wodno-ściekowej mamy dwie Polski, w jednej z nich działają spółki wodno-kanalizacyjne, a w drugiej urzędy gmin obsługują swój majątek komunalny, najczęściej nie doliczając do cen usług amortyzacji i podatków lokalnych, czyli de facto majątek ten nie jest odtwarzany z opłat mieszkańców.
Połowa gminnych dróg publicznych jest nieutwardzona bądź wymaga generalnego remontu.
Dzieci dowożone są do szkół gimbusami, bo w ok. 30 proc. gmin nie ma komunikacji publicznej. W 1/3 z nich nie ma przedszkoli publicznych.
Doraźne programy, takie jak np. Fundusz Dróg Samorządowych, trafiają w coraz mniejszym stopniu do tych najsłabszych, ponieważ system podziału dotacji dla wszystkich województw opiera się na innych niż rozwojowe kryteriach. Dla przykładu według algorytmu dla tego programu tylko w 2 proc. bazuje on na czynniku wyrównawczym (więcej pieniędzy dla województw o niższym poziomie PKB), reszta, to znaczy 95 proc., na długości dróg gminnych i powiatowych w województwie, w 1 proc. na liczbie ludności, w 2 proc. na powierzchni województwa. Jeżeli weźmiemy pod uwagę sytuację finansową w najbiedniejszych gminach, gdzie coraz trudniej zabezpieczyć pieniądze na wkład własny i gdzie maleją zdolności zaciągania nowych kredytów, to coraz wyraźniej zauważalna będzie dla nas skala dysproporcji rozwojowych.
Coraz trudniej będzie utrzymać na właściwym poziomie majątek komunalny. Aby to robić właściwie, należałoby corocznie przeznaczać na jego odtwarzanie i bieżące utrzymanie 15 proc. jego wartości. A to już nie lada wyzwanie.

Gorący kartofel – edukacja

Politycy próbują rozwiązywać różne zagadnienia społeczne, a także usprawniać usługi, za które odpowiadają samorządy. Jednym z najbardziej jaskrawych przykładów wskazujących na to, jak władze centralne wiedzą najlepiej oraz znają sposoby, za pomocą których można rozwiązać problemy – jest oświata. Małe gminy mają dziś bardzo duże problemy związane z chorym system finansowania edukacji.
Przekazanie szkół do gmin bardzo korzystnie wpłynęło na infrastrukturę szkolną, bowiem samorząd nie szczędził środków na ich modernizację, doposażanie czy dodatkowe zajęcia.
Dziś, kiedy udział subwencji oświatowej w wydatkach ogółem na oświatę spadł z 98 proc. do 60 proc., to niby zadanie własne stało się koszmarem, jeśli uwzględnimy fakt, że to minister edukacji w porozumieniu z nauczycielskimi związkami zawodowymi ustala płace nauczycielom jak pracownikom państwowym, bez konsultacji z samorządami, które to muszą później te pensje wypłacać, co jest absurdem, przy coraz bardziej zróżnicowanych możliwościach lokalnych budżetów. Płace w oświacie stanowią ponad 90 proc. wydatków w szkole.
Odebrano też samorządowi lokalnemu możliwość racjonalizacji sieci szkolnej, wprowadzając pozytywną opinię kuratora, która w praktyce jest trudna do uzyskania i powoduje ogromne marnotrawstwo pieniędzy publicznych.
Niezaprzeczalnym faktem jest wzrost wydatków bieżących na oświatę w gminach wiejskich i miejsko-wiejskich w 2020 r. w stosunku do 2019 r. Wynika on z narzuconego odgórnie wzrostu wynagrodzeń nauczycieli i obsługi oraz kosztów utrzymania bieżącego szkół. Dlatego w 2020 r. wzrasta o 19 proc. w stosunku do 2019 r. planowana luka niedofinansowania zadań związanych z oświatą w gminach wiejskich, gdzie samorządy wiejskie muszą finansować z dochodów własnych ponad 42 proc. wydatków bieżących na zadania oświatowe i opiekę edukacyjną.
W coraz większej liczbie gmin pozostał już tylko obowiązkowy program nauczania, a jedyną kompetencją organu niby-prowadzącego jest konieczność dopłacania do oświaty, co prowadzi do zatracania idei samorządności w coraz to większej liczbie najsłabszych ekonomicznie gmin, których nadwyżka operacyjna definiowana jako różnica pomiędzy dochodami bieżącymi i wydatkami bieżącymi z roku na rok maleje.

Wygrać niemożliwe

To właśnie nadwyżka operacyjna jest kluczowa dla samorządu, bo tylko właściwie nią dysponują władze lokalne i to ona daje możliwości rozwojowe, i stanowi istotę samorządności. Według danych ze sprawozdań budżetowych gmin z 30 czerwca 2020 r., dostępnych na stronach Ministerstwa Finansów, wynika, że ok. 1010 gmin na 1553 gminy wiejskie i 496 gmin na 642 gminy miejsko-wiejskie ma planowaną na rok 2020 nadwyżkę operacyjną mniejszą niż 5 proc. dochodów bieżących budżetu. Ponadto plany budżetów na 2020 r. wskazują, że ok. 600 gmin z 2175 gmin z obszarami wiejskimi będzie miało nadwyżkę operacyjną mniejszą niż 500 tys. zł, gdzie kwota ta zwykle wystarcza zaledwie na 0,5 km przebudowy drogi gminnej. Zmniejszenie w tak wielu gminach nadwyżki operacyjnej w 2020 r. przełoży się bezpośrednio nie tylko na zdolność kredytową w zakresie zaciągania i spłaty zadłużenia, ale przede wszystkim znacząco ograniczy możliwości prowadzenia podstawowych inwestycji infrastrukturalnych.
Jak te gminy, przy tak skromnych możliwościach, mają osiągnąć standardy, które w innych samorządach są już dawno normalnością, jak tam wdrażać ideę rozwoju lokalnego i pracować na rzecz poprawy życia mieszkańców?
A to właśnie tam potrzeby elementarnej infrastruktury są największe.
Jeżeli do tego uwzględnimy niestabilność prawa i coraz to nowsze wyzwania stawiane przed samorządem gminnym, to sytuacja staje się krytyczna.

Spadek dochodów

Pojawiła się pandemia koronawirusa, która generuje nieplanowane dodatkowe straty dochodów i wzrost wydatków, które na dziś jeszcze trudno przewidzieć, ale jest pewne, że najbardziej odczują to gminy z obszarów wiejskich.
W 2019 r., podczas dobrej koniunktury gospodarczej, koalicja rządząca podjęła decyzje zmniejszenia obciążeń osób fizycznych podatkiem dochodowym, m.in. zwolnienie młodych osób do 26. roku życia z podatku PIT, radykalne podwyższenie kwot pracowniczych kosztów uzyskania przychodów, zmniejszenie stopy podatkowej – co przekłada się bezpośrednio na dochody samorządów, gdzie gminy otrzymują ok. 38 proc. udziału w tym podatku. Ponadto gminy w swych planach dochodów na koniec czerwca 2020 r. praktycznie nie uwzględniły spadku dochodów z PIT z tytułu pandemii. Według obliczeń Związku Gmin Wiejskich RP szacowana wartość niewykonanych dochodów z tytułu PIT, ze względu na pandemię koronawirusa, w I półroczu 2020 r. wyniosła odpowiednio dla gmin wiejskich 361 mln zł, a dla gmin miejsko-miejskich 329 mln zł, tj. 8,6 proc. wyszacowanych planów gmin na I półrocze 2020 r. Istnieje duże prawdopodobieństwo, że utrzyma się spadek dochodów w PIT w całym okresie 2020 r. na poziomie ok. 8 proc. Dochody z PIT w gminach wiejskich odpowiadają za 42 proc. dochodów własnych bieżących, a szacowany jego ubytek z tytułu pandemii stanowi prawie 1/3 planowanej nadwyżki operacyjnej. Może to dodatkowo w drastyczny sposób pogorszyć sytuację finansową samorządów wiejskich.
Obecny system finansowania samorządów utrwala proces pogłębiania dysproporcji. Doraźne programy rządowe nie zmienią na trwałe tej sytuacji, a i one wymagają wkładu własnego, z którym coraz więcej jednostek ma problem. Topnieją też zdolności kredytowe gmin. Z tych samych powodów poza zasięgiem wielu z nich wydają się być pieniądze unijne w przyszłej perspektywie finansowej. Tym bardziej że maleje poziom dopłat dotacji bezzwrotnych w związku z podniesieniem średniej zamożności w polskich regionach w stosunku do średniej unijnej.
Przez 30 lat nie doczekaliśmy się stosownego programu dla rozwoju obszarów wiejskich, który realnie wyrównywałby pogłębiające się dysproporcje.
Obszary wiejskie to 93 proc. powierzchni Polski, którą zamieszkuje prawie 40 proc. populacji Polaków, i warto nad tym pracować, co wyraźnie widać po 30 latach wolności.
Sprawiedliwość społeczna wymaga refleksji i odwrócenia trendów, by w samorządowej Polsce odpowiedzialnie równoważyć rozwój tak, aby za kolejne dziesięciolecia nie trzeba było wdrażać programów zaludniania niektórych części naszego unitarnego kraju. ©℗
Rekomendacje zmian
  • Potrzeba pilnej zmiany ustawy o dochodach JST, która zapewni większą solidarność wewnątrz kraju, aby każda gmina niezależnie od uwarunkowań historycznych i położenia geograficznego mogła zapewnić swoim mieszkańcom infrastrukturę oraz usługi publiczne na pewnym wystandaryzowanym poziomie.
  • Każdy samorząd musi posiadać nadwyżkę operacyjną zapewniającą w wyobrażalnej przyszłości podstawową infrastrukturę komunalną, a każde nowe zadanie musi być przekazywane z adekwatnym finansowaniem. I nie ma co się łudzić: reguły dla samorządów ustalają politycy! Alarmujemy o potrzebie zmian systemowych, by odwrócić te niekorzystne trendy.
  • Państwo powinno przejąć płace i pochodne wszystkich pracowników szkół i przedszkoli, jak to jest w wielu państwach na zachód od Odry.
  • Aby odwrócić niekorzystne zjawiska, gminy posiadające niskie dochody własne muszą mieć zwiększony odpowiednio poziom subwencjonowania. Warto też rozważyć kategoryzację gmin i zróżnicować dochody gmin w zależności od kategorii i od zdefiniowanych potrzeb wydatkowych.
  • W celu zapewnienia zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich szczególnie należy otoczyć wsparciem gminy o niskim wskaźniku gęstości zaludnienia oraz wysokiej średniej wieku mieszkańców, by przeciwdziałać starzeniu i wyludnianiu się obszarów peryferyjnych kraju.
  • Skoro ordynacja wyborcza może być inna w gminach do 20 tys. mieszkańców albo audyt obowiązujący dla budżetów powyżej 40 mln zł, to zapewne nic nie stoi na przeszkodzie, aby podobne rozwiązania były różne w różnych kategoriach gmin.
  • Programy pomocniczości państwa też powinny być adresowane do konkretnych kategorii gmin.
  • Nie da się praktycznie stworzyć programu, który będzie zarówno dobry w bogatej metropolii, jak na zubożałej prowincji. I tu właśnie gmina, mając właściwe nadwyżki operacyjne, powinna programy centralne wspierać dodatkowo, dostosowując je do poziomu akceptowalności jej mieszkańców, by skuteczność wdrażania była możliwa równomiernie w całym kraju.