Obecne prognozy są lepsze niż te, które zakładaliśmy jeszcze w kwietniu czy maju. Dotyczy to zarówno budżetu państwa, jak i samorządów – przekonuje Sebastian Skuza, wiceminister finansów.
ikona lupy />
DGP
Pandemia wystawiła wysoki rachunek finansom publicznym?
Oczywiście, że tak. Z jednej strony mamy ubytek dochodów budżetowych w wysokości 36,7 mld zł, a z drugiej wydatki covidowe, pochodzące zarówno z budżetu państwa, jak i z Funduszu Przeciwdziałania COVID przy Banku Gospodarstwa Krajowego czy Funduszu Polskiego Funduszu Rozwoju, czyli łącznie ponad 216 mld zł. Każdy kryzys wystawia tego rodzaju rachunki, pokazuje podział kosztów pomiędzy państwo, jednostki samorządu terytorialnego (JST), przedsiębiorców i całe społeczeństwo. Przy czym podkreślić należy, że obecnie nie mamy tu do czynienia ze zwykłym cyklem koniunkturalnym czy bańką spekulacyjną, które dałoby się przewidzieć. Mierzymy się z pandemią i nią spowodowanym spadkiem PKB. Myślę jednak, że szybkie i zdecydowane działania rządu przyniosły efekt, co widać po sytuacji firm i na rynku pracy. Bezrobocie drastycznie nie wzrosło, miejsca pracy zostały utrzymane, firmy otrzymały pomoc, np. w postaci postojowego czy zwolnień ze składek ZUS, i to niemal z dnia na dzień. Państwo naprawdę zdało egzamin.
Pandemia uderzyła też po kieszeniach samorządy. Jeszcze w kwietniu pojawiały się szacunki, że straty w lokalnych budżetach mogą sięgnąć 13,5 mld zł.
Nie kojarzę takich szacunków, wydawałyby się one zresztą bardzo wysokie w stosunku do tego, z czym mamy do czynienia w nowelizacji tegorocznego budżetu. To, co dominowało w przekazie medialnym, to były raczej dane z poszczególnych jednostek samorządowych, które mówiły o swoich stratach. Z danych zbiorczych wynika, że po dwóch najtrudniejszych kwartałach 2020 r. budżety JST zamknęły się nadwyżką 11,9 mld zł. Nadwyżka operacyjna – czyli to, co bierze się pod uwagę przy ocenie możliwości inwestycyjnych JST – była jeszcze wyższa i wyniosła 17,9 mld zł. Dochody JST kształtują się na wyższym poziomie niż w tym samym okresie 2019 r. o kwotę ponad 12,8 mld zł, czyli to wzrost o 9,6 proc. Wyższe są również liczone razem trzy główne źródła finansowania JST: subwencja, udziały w PIT oraz w CIT; po siedmiu miesiącach 2020 r. kształtują się na poziomie 102,6 proc. w porównaniu z analogicznym okresem 2019 r. Oczywiście można byłoby przyjąć, że gdyby nie pandemia, te wzrosty byłyby jeszcze wyższe. Ale z całym szacunkiem – osiągnęliśmy co najmniej poziom 2019 r., który budżetowo nie był rokiem złym.
Jaką więc tezę możemy postawić na podstawie tych danych? Że samorządowcy niepotrzebnie lamentują?
Tego nie twierdzę. Ale na pewno obecne prognozy są lepsze niż te, które zakładaliśmy jeszcze w kwietniu czy maju. Dotyczy to zarówno budżetu państwa, jak i JST. Dlatego gdy zeszły dane za pierwsze półrocze, mogliśmy lepiej ocenić, z jakimi ubytkami w finansach publicznych mamy do czynienia. Zwracam uwagę, że subwencja, którą JST otrzymują od państwa, nie jest zagrożona, a nawet zwiększyliśmy ją ostatnio o ponad 50 mln zł, dzięki uruchomieniu rezerw.
Korzystając z tarczy 4.0 wcześniej niż zwykle, we wrześniu wypłaciliśmy JST kolejną ratę subwencji oświatowej. Powołaliśmy też Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych w wysokości 12 mld zł. Połowa z tej sumy już trafiła do JST, druga część zostanie rozdysponowana w procedurze naboru, który właśnie trwa. Dochody własne JST planowane na ten rok były szacowane na ok. 140 mld zł. Tak więc dodatkowe 12 mld zł z Funduszu to ich uzupełnienie o 8,5 proc. To bardzo poważny zastrzyk finansowy od rządu!
Mimo tego pojawiają się głosy – jak opublikowany w ostatnich dniach list prezydenta Warszawy – że pieniędzy dla samorządów, w tym konkretnym przypadku na edukację, jest mniej.
Trudno mi się z tym zgodzić. Subwencja oświatowa na 2020 r. dla wszystkich JST wynosi 49,8 mld zł i jest wyższa od zeszłorocznej o 2,9 mld zł. Generalnie należy zauważyć, że wysokość środków przekazywanych z budżetu państwa do JST w postaci subwencji oświatowej systematycznie rośnie. W porównaniu do 2015 r. subwencja oświatowa na 2020 r. jest większa o 9,5 mld zł. Na tym tle bardzo dobrze wypada też Warszawa. W roku 2020 stolica dostała 251 mln więcej. W relacji do 2015 r. subwencja oświatowa na 2020 r. dla Warszawy jest większa o 756 mln zł. To ponad 50 proc. więcej! To wzrost dwukrotnie szybszy niż dla wszystkich JST!
Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych będzie kontynuowany w przyszłym roku czy to jednorazowy strzał?
Co do zasady Fundusz, jako część Funduszu Przeciwdziałania COVID, będzie funkcjonował, bo pieniądze przyznane w tym roku samorządy mogą wydatkować w przyszłych latach.
Pytam, czy będzie zasilony nowymi pieniędzmi.
Na razie było rozważane działanie jednorazowe ad hoc, związane z pośrednim przeciwdziałaniem skutkom COVID. Taki „zastrzyk”, nawet jeśli jednorazowy, to duże zasilenie dla JST. Zwłaszcza że roczne wydatki majątkowe netto JST, czyli głównie na inwestycje, oscylują wokół kwoty ok. 30 mld zł. Gdyby JST zagospodarowały te dodatkowe 12 mld zł, to zrealizowanych zostałoby wiele inwestycji lokalnych. Proszę też zwrócić uwagę na nowelizację budżetu państwa na rok 2020, gdzie zapewniamy środki w wysokości niemal 14 mld zł na finansowanie infrastruktury transportu lądowego, m.in. poprzez rekordowe wsparcie drogowych inwestycji samorządowych w ramach Funduszu Dróg Samorządowych. A co jest istotne, środki z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych jako działanie rządowe komplementarne – mogą stanowić wkład własny do tych czy też innych samorządowych projektów inwestycyjnych, na które JST nie będą w stanie wygospodarować środków własnych. Nie pozostawiamy zatem JST samym sobie.
Inne rozwiązania dla samorządów przewidziane w tarczy 4.0 w uproszczeniu dotyczą możliwości swobodniejszego zaciągania długów w 2020 r. Wielu włodarzy ocenia, że to nie tyle pomoc, ile zaproszenie do rolowania długów i odkładanie problemów na później.
Trudno mi się z tym zgodzić. Mogę się tu powołać na słowa Andrzeja Porawskiego ze Związku Miast Polskich, że samorządy na rozwiązaniach w zakresie indywidualnego wskaźnika zadłużenia dużo zyskały, w tym luz inwestycyjny na poziomie co najmniej 3 mld zł rocznie. Mówię o rozwiązaniach, dzięki którym COVID nie wpłynął na stopień zadłużenia. W tym celu np. złagodziliśmy regułę fiskalną ograniczającą zadłużenie o kwotę faktycznego ubytku w dochodach podatkowych JST z powodu epidemii.
Samorządy teraz domagają się wydłużenia tych rozwiązań o trzy lata.
Rozmawiamy o tym, myślę, że wkrótce dojdziemy do jakiegoś kompromisowego rozwiązania. Nawiązując jeszcze do zarzutów o „rolowanie długów”: czy rozkładanie zobowiązań w czasie nie jest jednak jakąś formą pomocy?
Dziś może tak, za jakiś czas może się stać finansowym pręgierzem.
Często słyszę od samorządowców, że brakuje rozwiązań prawnych, które zniwelowałyby im ubytki w dochodach. Każdy kryzys generuje koszty i naszym obowiązkiem jest zadbać o uczciwy podział tych kosztów między państwo, samorządy i społeczeństwo. Niedawno odbyliśmy z samorządami dyskusję na temat skutków wprowadzenia estońskiego CIT. Samorządowcy ustawili się w pozycji, że oczywiście są za rozwiązaniem, ale wszystkie wynikające z tego straty trzeba im wyrównać.
Z ich wyliczeń wynika, że estoński CIT wydrenuje z ich budżetów, zwłaszcza wojewódzkich, nawet 4 mld zł.
Jeśli już, to ten szacunek musi dotyczyć nie jednego roku, a kilku lat. My szacujemy, że maksymalny ubytek dla całego sektora finansów publicznych to 5 mld zł w pierwszym roku. Samorządy mają ok. 22 proc. udziałów we wpływach w CIT. Warto jednak spojrzeć na sprawę rozwojowo jako na inwestycję w przyszłość. Pamiętajmy też o prorozwojowych środkach z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych. Suma tych środków czterokrotnie przewyższa szacunki JST z tytułu szacowanych przez JST ubytków w CIT.
Samorządowcy odpowiadają, że rząd może sobie takie straty zrekompensować, ustalając nowe podatki czy wpływami z VAT, do których samorządy nie mają dostępu.
Moim zdaniem konstrukcja VAT, jego wielofazowość oraz zwroty, nie przystaje do partycypacji JST we wpływach z tego podatku.
A co z PIT i CIT? Przewidujecie zwiększenie procentowych udziałów gmin, powiatów i województw we wpływach z tych danin?
Od przyszłego roku nieznacznie wzrosną udziały JST we wpływach z PIT – z 50,01 do 50,08 proc. Mamy powołany rządowo-samorządowy zespół roboczy, który przez pandemię nieco zawiesił działalność, ale myślimy o wypracowaniu nowej, całościowej koncepcji finansowania JST, w tym janosikowego.
Szykujecie jeszcze jakieś tarcze dla samorządów?
Możemy się pochylić nad pewnymi rozwiązaniami, w związku ze stopniowym powrotem na ścieżkę indywidualnego wskaźnika zadłużenia. Reguły fiskalne są nastawione na działania w ramach cyklu koniunkturalnego, ale nie przewidują zjawisk takich jak pandemia.
Czy de facto pewna reforma finansowania JST już się nie dokonuje? Rząd powołuje kolejne, centralnie zarządzane fundusze – czy to na inwestycje lokalne, drogi czy przewozy autobusowe. O środki z nich samorządy muszą aplikować, czyli system finansowy JST staje się w coraz większym stopniu klientelistyczny. Inaczej by wyglądało, gdybyście np. zwiększyli im udziały w PIT, wtedy miałyby większą swobodę w dysponowaniu pieniędzmi.
W takim prorozwojowym działaniu i „znaczeniu” środków na konkretne cele nie widzę nic złego. Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych powstał ad hoc na przeciwdziałanie skutkom pandemii, by zwiększyć zakres inwestycji publicznych. W przypadku aplikowania o te środki, JST pokazują jednocześnie, co jest ich priorytetem. Fundusz Rozwoju Przewozów Autobusowych powstał na bazie badań społecznych, które wskazały barierę wykluczenia komunikacyjnego. Dlatego taki fundusz to chyba też nie jest najgorsze rozwiązanie, bo motywuje JST do działania. Centralnie zarządzane fundusze wiążą się bowiem z koniecznością aplikowania o środki, z zapewnieniem środków własnych, co de facto tworzy pewną priorytetyzację zadań.
Jakie perspektywy finansowe rysują się dla samorządów na przyszły rok?
W przyszłym roku spodziewamy się wzrostu PKB na poziomie 4 proc. i inflacji 1,8 proc. W budżecie na 2021 r. planujemy subwencję ogólną dla JST przekraczającą 70 mld zł. To wzrost o ok. 3,5 mld zł, czyli o ponad 5 proc. więcej niż w tym roku oraz więcej niż prognozowany wzrost PKB. Jak już wspominałem, jesteśmy otwarci na proces konsultacji ze stroną samorządową.
Kiedy można spodziewać się propozycji kompleksowej reformy systemu finansowania samorządów w Polsce? W przyszłym roku? Chociaż w tej kadencji?
W czasie pandemii koncentrowaliśmy się na rozwiązaniach, które musiały być wdrażane w związku z pandemią. Ale myślę, że wrócimy jeszcze do dyskusji o rozwiązaniach systemowych, przygotujemy harmonogram prac i wyznaczymy konkretny deadline, do którego poszczególne zespoły będą zobowiązane przygotować „białą księgę” czy kierunkowe rekomendacje.