Przepisy tarczy antykryzysowej dają gminom wiele możliwości udzielenia wsparcia firmom działającym na ich terenie. Problemy powodują przede wszystkim terminy i procedury
stan faktyczny: Gmina dopiero w maju skalkulowała, że jej budżet wytrzyma zwolnienie dla firm z podatku od nieruchomości. Czy radni mogą podjąć stosowną uchwałę na początku czerwca albo nawet w lipcu, lecz z mocą od 1 kwietnia, a więc z momentem wejścia w życie tarczy antykryzysowej?
odpowiedź: Sama możliwość wprowadzenia zwolnienia wynika z art. 15p specustawy o COVID-19. Postanowiono w nim, że rada gminy w drodze uchwały może wprowadzić za część 2020 r. zwolnienia z podatku od nieruchomości (gruntów, budynków i budowli związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej) wskazanym grupom przedsiębiorców, których płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z następstwami wirusa.
Wydawać by się mogło, że zwolnienie powinno być „na przyszłość”, ale tak jednak nie jest. Gmina może bowiem skorzystać ze szczególnego mechanizmu zawartego w art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Nie wyłącza on możliwości nadania aktom normatywnym (które co do zasady powinny wejść w życie w ciągu 14 dni od podjęcia) wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Ty samym umożliwia radnym wprowadzenie zwolnienia z mocą wsteczną. Koncepcja ta ma potwierdzenie m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 20 lutego 2020 r. (sygn. akt I SA/Sz 946/19), gdzie dopuszczono wprowadzenie zwolnień w podatku od nieruchomości wstecz nie tylko w perspektywie miesięcy, lecz nawet lat.
Sąd w uzasadnieniu podkreślił, że nie ma żadnego przepisu, który dopuszczałby wyłącznie możliwość stanowienia przepisów z mocą wsteczną w danym roku podatkowym, a zarazem ograniczał taką możliwość w stosunku do okresów wcześniejszych. Finalnie, należy przyjąć, że rada gminy może wprowadzić wspomniane zwolnienie od 1 kwietnia 2020 r., z tym że w treści uchwały powinno być wyraźne zastrzeżenie, że uchwała wchodzi właśnie z tym dniem.
stan faktyczny: Gmina chce zaniechać w czasie epidemii poboru opłaty prolongacyjnej przy wydawaniu decyzji o odroczeniu albo rozłożeniu na raty podatków lokalnych. Czy ma do tego prawo?
odpowiedź: Ustawodawca jednoznacznie uregulował tylko zaniechanie poboru opłaty prolongacyjnej od decyzji wydawanych w odniesieniu do podatków stanowiących dochód budżetu państwa. Wynika to wprost z art. 15za ust. 1 specustawy o COVID-19, gdzie postanowiono, że do decyzji wydanej na podstawie art. 67a par. 1 pkt 1 lub 2 ordynacji podatkowej, dotyczącej podatków stanowiących dochód budżetu państwa, na podstawie wniosku złożonego w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonych w związku z COVID-19 albo w okresie 30 dni następujących po ich odwołaniu, nie stosuje się art. 57 par. 1 i 8 tej ustawy.
Należy jednak zwrócić uwagę na par. 5 i 7 art. 57 ordynacji podatkowej. Wynika z nich, że rady gminy, powiatu oraz sejmik województwa mogą wprowadzić opłatę prolongacyjną w wysokości nie większej niż określona w par. 2 (równa obniżonej stawce odsetek za zwłokę) z tytułu rozłożenia na raty lub odroczenia terminu płatności podatków oraz zaległości podatkowych stanowiących dochód odpowiednio gminy, powiatu lub województwa. Przepisy par. 3–5 stosuje się odpowiednio.
Ponadto nie ustala się opłaty prolongacyjnej, gdy przyczyną wydania decyzji, o której mowa w par. 1, była klęska żywiołowa lub wypadek losowy. Tu warto wskazać, że w ustawie o stanie klęski żywiołowej zdefiniowano klęskę żywiołową m.in. jako katastrofę naturalną, a pod tym pojęciem rozumie się także występowanie chorób zakaźnych u ludzi, np. SARS-CoV-2. I właśnie na kanwie ww. regulacji w najnowszym stanowisku Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z 29 kwietnia 2020 r. (RP.0441/26/23/1/2020) dopuszczono możliwość nieustalenia opłaty prolongacyjnej także do należności podatkowych przysługujących gminie przy wydawaniu decyzji o odroczeniu podatku (zaległości) czy rozłożeniu tych należności na raty.
stan faktyczny: Gmina z rezerwy na zarządzanie kryzysowe chce udzielić pomocy rzeczowej szpitalowi powiatowemu. Czy zakupione rękawice i środki dezynfekujące mogą być przekazane z pominięciem starostwa?
odpowiedź: Ustawa o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) wyraźnie wskazuje na mechanizm przekazywania m.in. pomocy rzeczowej. Z art. 220 ust. 1 i 2 tego aktu wynika, że z budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być udzielona innym jednostkom pomoc finansowa w formie dotacji celowej lub pomoc rzeczowa. W korelacji z ww. przepisami pozostaje art. 216 ust. 2 pkt 5 tej samej ustawy. Zgodnie z nim „wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na: pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego”. Zatem ustawodawca nie pozostawia żadnych wątpliwości, że beneficjentem pomocy rzeczowej (a także finansowej) gminy może być także inna JST, przy czym jej udzielenie powinno być poprzedzone uchwałą rady.
W kontekście podanego zapytania na uwagę zasługuje jednak art. 15zn pkt 1 specustawy o COVID-19, z którego wynika, że w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem zakażeniu wójt może dokonać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu JST, w tym przeniesień wydatków między działami klasyfikacji budżetowej. Przy takiej kompetencji włodarz będzie uprawniony do rozdysponowania rezerwy na zarządzanie kryzysowe (przez zarządzenie) np. na zakup środków z tej rezerwy i w dalszym kroku – do finalnego ich przekazania, jako pomocy rzeczowej, do powiatu (zawierając z nim umowę), a nie bezpośrednio do szpitala. Wówczas powiat otrzymaną pomoc skieruje do prowadzonego przez siebie szpitala. Koncepcja powyższa ma potwierdzenie w stanowisku RIO w Olsztynie z 14 kwietnia 2020 r. (RIO.III.072-45/2020).
stan faktyczny: Ze względu na COVID-19 JST chce odstąpić od dochodzenia od niektórych dzierżawców wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z lokali komunalnych. Podejmując uchwałę, rada powołała się na przepisy z tarczy antykryzysowej dotyczące możliwości rezygnacji z dochodzenia należności cywilnoprawnych. Czy radni nie przekroczyli swoich kompetencji?
odpowiedź: Sformułowanie „należność cywilnoprawna” ma bardzo szeroki kontekst znaczeniowy. Może nią być zarówno czynsz dzierżawny, najmu, jak i inne należności. Generalnie rzecz biorąc, mają one normatywne uzasadnienie w kodeksie cywilnym, względnie w innych aktach rangi ustawy. Co jednak istotne, przymiot ww. należności może posiadać także tzw. wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości należącej np. do gminy. Istotę tego wyjaśnił Sąd Apelacyjny w Krakowie w wyroku z 21 czerwca 2018 r. (sygn. akt I ACa 1570/17). Z uzasadnienia do wyroku wynika, że należne właścicielowi wynagrodzenie od samoistnego posiadacza nie jest odszkodowaniem, lecz zapłatą – taką samą jak ta, którą musiałby uiścić, gdyby posiadanie rzeczy oparte było na istniejącej podstawie prawnej.
Powyższe ustalenie ma o tyle istotne znaczenie, że tarcza przewiduje właśnie ogólną możliwość odstąpienia od dochodzenia należności cywilnoprawnych, nie różnicując ich charakteru prawnego. Na uwagę zasługuje także art. 15zzzf, gdzie wskazano, że organ stanowiący JST może „w drodze uchwały postanowić o odstąpieniu od dochodzenia należności o charakterze cywilnoprawnym (…) w stosunku do podmiotów, których płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z COVID-19, i które złożą wniosek o odstąpienie od dochodzenia należności”. W konsekwencji istnieją przesłanki prawne do odstąpienia przez gminę od dochodzenia podanych w zapytaniu należności, o ile radni przyjęli stosowną uchwałę na podstawie ustawy o COVID-19.
stan faktyczny: Pod koniec lutego urząd na mocy art. 4 pkt 8 prawa zamówień publicznych zawarł umowę na wymalowanie kilku pomieszczeń. Okazało się jednak, że w kilku pokojach konieczna będzie także wymiana instalacji elektrycznej, co zwiększy koszt o ok. 20 proc. Czy dzięki tarczy antykryzysowej można zmodyfikować umowę?
odpowiedź: Jeśli nawet mamy do czynienia usługą poniżej progu, do której nie stosuje się pz.p. (art. 4 pkt 8 p.z.p), nie oznacza to jednak, że strony mogą w absolutnie dowolny sposób kształtować umowę. Co do zasady ustawodawca zakłada bowiem trwałość stosunku obligacyjnego, co ma uzasadnienie w art. 44 ust. 3 pkt 3 u.f.p. czy w art. 354 par. 1 k.c. Z norm tych m.in. wynika, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Nadto dłużnik powinien wykonać zobowiązanie zgodnie z jego treścią i w sposób odpowiadający jego celowi społeczno-gospodarczemu oraz zasadom współżycia społecznego, a jeżeli istnieją w tym zakresie ustalone zwyczaje, także w sposób odpowiadający tym zwyczajom. Niezależnie od powyższego wykonawca prac malarskich zapewne został wyłoniony w trybie wewnętrznych regulacji dotyczących zamówień poniżej progu obowiązujących w urzędzie, a być może nawet został wyłoniony spośród innych konkurencyjnych ofert. Wszystkie wspomniane okoliczności mogłyby z pozoru wykluczyć zmianę umowy powiązaną ze zwiększeniem wynagrodzenia. Jednakże w art. 15r ust. 4 specustawy o COVID-19 wskazano, że zamawiający po stwierdzeniu okoliczności, które np. ograniczają możliwość wykonania umowy, może dokonać zmiany kontraktu w uzgodnieniu z wykonawcą. Z kolei w ust. 11 tego samego artykułu postanowiono, że ust. 1–9 stosuje się odpowiednio do umów w sprawie zamówień publicznych wyłączonych ze stosowania p.z.p. Powyższe daje podstawy do wniosku, że w aktualnych okolicznościach dopuszczalne będzie rozszerzenie zakresu umowy, co będzie powiązane z adekwatnym zwiększeniem wynagrodzenia. ©℗
stan faktyczny: Gmina wynajmuje lokal użytkowy, w którym jest gabinet dentystyczny. Stomatolog złożył wniosek o umorzenie zaległego czynszu za okres trzech miesięcy. Czy należy podpisać zmianę do umowy, czy zawrzeć jakieś porozumienie?
odpowiedź: Do umarzania, odraczania terminów lub rozkładania na raty spłat należności uprawniony jest organ wykonawczy w formie jednostronnego oświadczenia woli złożonego na podstawie przepisów prawa cywilnego (uchwała RIO w Bydgoszczy z 21 lutego 2018 r. nr V/22/2018). Podstawą umorzenia tego typu należności (w tym przypadku czynszu) będzie art. 508 kodeksu cywilnego. Przepis ten dotyczy zwolnienia z długu. Przyjmuje ono formę umowy, na podstawie której wierzyciel zwalnia dłużnika z długu, a dłużnik je przyjmuje (por. wyrok SN z 30 maja 2014 r., sygn. akt III CSK 224/13). Dochodzi wówczas do wygaśnięcia zobowiązania ze skutkiem na przyszłość. Umowa może dotyczyć zarówno długu wymagalnego, jak i niewymagalnego, a nawet – przyszłego. W tym ostatnim przypadku konieczne jest szczególnie precyzyjne określenie świadczenia, z którego dłużnik ma być zwolniony w przyszłości. Przy czym nie ma przeszkód, by wierzyciel zwolnił dłużnika za jego zgodą jedynie z części długu, określonej w dowolny sposób (np. kwotowo). Kodeks cywilny nie przewiduje także ograniczeń co do dopuszczalności zawierania warunkowych albo terminowych umów o zwolnienie z długu. Zawarcie takiego kontraktu powoduje wygaśnięcie długu z chwilą jego zawarcia, chyba że strony inaczej postanowiły. ©℗
Leszek Jaworski
Podstawa prawna
• ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461)
• ustawa z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 900; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 695)
• ustawa z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1897)
• ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 695)
• ustawa z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1495)
• ustawa z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1843)
• ustawa z 23 kwietnia 1963 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1495).