Wydatki związane z bezpieczeństwem włodarza nie powinny zostać podważone przez RIO, o ile uchwała rady gminy w tej sprawie nie zostanie zanegowana przez wojewodę lub sąd administracyjny
Biorąc pod uwagę niedawne wydarzenia w Gdańsku, a także groźby kierowane pod adresem prezydentów np. Warszawy czy Inorocławia, pojawia się pytanie, czy samorządy mogą ze swoich budżetów opłacać osobistą ochronę dla włodarzy.
Choć nie wynika to wprost z ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) czy ustawy o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.), to można znaleźć podstawy prawne uzasadniające takie wydatki z budżetu samorządowego. Możliwe są dwie koncepcje: 1) uznanie, że radni mogą dowolnie kształtować – prawem miejscowym – przepisy porządkowe, 2) powołanie straży gminnych (tam gdzie ich nie ma) lub rozszerzenie kompetencji formacji (jeśli ta już funkcjonuje).
Bezpieczeństwo obywateli to też bezpieczeństwo samorządowca
Zgodnie z art. 94 konstytucji jednostki samorządu terytorialnego oraz terenowe organa administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania. W przypadku gmin chodzi o art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. I tak na podstawie niniejszej regulacji gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:
1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych;
2) organizacji urzędów i instytucji gminnych;
3) zasad zarządu mieniem gminy;
4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (ust. 3).
Za naruszanie tych przepisów, jak stanowi ust. 4, może zostać wymierzona grzywna w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.
Umocowanie do wydania aktu prawa miejscowego musi więc zasadniczo wynikać z przepisów ustawy. Jednak, co istotne, w art. 40 ust. 3 ustawodawca przewidział specjalne umocowanie dla rady gminy do wydawania przepisów porządkowych, ale pod warunkiem, że jest to uzasadnione ochroną życia lub zdrowia obywateli czy zapewnienia bezpieczeństwa publicznego. Na kanwie tej regulacji ukształtowało się bogate orzecznictwo sądowe, które co prawda nie rozstrzyga dopuszczalności regulowania spraw w zakresie ochrony osób stanowiących organa wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, ale jednak zawiera pewne wytyczne dla wydawania w ogólności aktów w tym szczególnym trybie. Przykładowo, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 15 listopada 2007 r. (sygn. akt III SA/Lu 511/07) wskazano, że „akty prawa miejscowego o charakterze porządkowym nie są wydawane w celu szczegółowej realizacji określonych ustawowych unormowań materialno-prawnych, lecz w celu uregulowania pewnej sfery stosunków społecznych, którą nie zajął się ustawodawca, a której granice wyznacza jedynie przedmiot regulacji (ochrona życia, zdrowia, mienia itp.)”. Sąd sprecyzował, że chodzi o unormowanie sytuacji lokalnych o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, co do których brak jest regulacji przepisami ogólnopaństwowymi. Istotą upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym jest zatem stworzenie możliwości wypełniania ewentualnych luk w prawie, które mogą pojawić się na tle specyfiki lokalnej. Według sądu przepisy te mają więc charakter „uzupełniający system źródeł prawa”. W podobnym tonie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 16 czerwca 2014 r. (sygn. akt III SA/Łd 355/14). Podkreślono w nim, że „istotą upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym jest stworzenie możliwości wypełniania aktualnych luk w prawie, które mogą pojawić się w tle specyfiki lokalnej. Przepisy te mają więc charakter uzupełniający system źródeł prawa” (zob. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. Pawła Chmielnickiego. Wydanie I. Lexis Nexis Warszawa 2013, str. 616).
W ścisłej korelacji z art. 40 ust. 3 pozostaje art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym, gdzie mowa o zadaniach własnych gminy. Ustawodawca postanowił tam, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego.
Opisany kontekst prawny daje pewne wskazówki w działalności legislacyjnej jednostek samorządowych. W konsekwencji niewykluczone byłoby podjęcie aktu prawnego regulującego kwestie ochrony osobistej włodarza, np. gminy, jednak ostateczna ocena legalności takiego aktu podlegałaby zapewne ocenie wojewody w ramach (ogólnego) nadzoru nad samorządem. Dopóki więc stosowne akty w tym trybie nie zostaną podjęte i nie wypowie się organ nadzoru (względnie sąd administracyjny), trudno ocenić legalność tego rozwiązania. W przypadku zaś, gdyby nie zostały zakwestionowane (postanowienia uchwał m.in. przewidujące system ochrony dla włodarza finansowany z wydatków samorządowych), to już pierwszy krok do uznania takiego wydatku za legalny przez regionalną izbę obrachunkową, jako organu nadzoru nad gospodarką finansową samorządu terytorialnego. Legalność takiego wydatku budżetowego może być pochodną uznania za legalny akt prawa miejscowego przewidujący system ochrony dla włodarza. Bo jakże inaczej zrealizować praktycznie taki akt, bez jego sfinansowania z budżetu samorządowego.
Ochrona straży gminnej – wydatek zgodny z prawem
Zgoła odmiennej koncepcji zapewnienia ochrony włodarzom można upatrywać w regulacjach ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 928 ze zm.). Zgodnie z wolą ustawodawcy rada gminy może utworzyć straż gminną (art. 2) po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego (stołecznego) policji i powiadomieniu o tym fakcie wojewody. W przypadku nieotrzymania opinii rada może utworzyć straż po upływie 14 dni od dnia przedstawienia wniosku o wydanie opinii. Przy czym w gminach, w których organem wykonawczym jest burmistrz (prezydent miasta), straż nosi nazwę „straż miejska”. Straż miejska (gminna) jest zatem podmiotem mającym swe źródło w samorządzie. Skoro tak, to i źródłem jej finansowania muszą być zasadniczo środki samorządowe, co zresztą wynika wprost z art. 5 ww. ustawy, gdzie postanowiono, że „koszty związane z funkcjonowaniem straży są pokrywane z budżetu gminy”. Ta zaś okoliczność ma znaczenie w kontekście innych regulacji tej ustawy. W szczególności na uwagę zasługuje regulacja art. 11 tej ustawy. Mianowicie wynika z niej, że do zadań straży należy w szczególności:
1) ochrona spokoju i porządku w miejscach publicznych;
2) (…)
2a) (...)
3) współdziałanie z właściwymi podmiotami w zakresie ratowania życia i zdrowia obywateli, pomocy w usuwaniu awarii technicznych i skutków klęsk żywiołowych oraz innych miejscowych zagrożeń;
4) (...)
5) ochrona obiektów komunalnych i urządzeń użyteczności publicznej;
6) współdziałanie z organizatorami i innymi służbami w ochronie porządku podczas zgromadzeń i imprez publicznych;
7) (...)
8) informowanie społeczności lokalnej o stanie i rodzajach zagrożeń, a także inicjowanie i uczestnictwo w działaniach mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi;
9) konwojowanie dokumentów, przedmiotów wartościowych lub wartości pieniężnych dla potrzeb gminy.
Warto zauważyć, że katalog zadań wykonywanych przez straż gminną jest szeroki, przy czym jest otwarty. Przy takim założeniu wspomniana straż mogłaby również wykonywać zadania związane z ochroną włodarzy miast. Rzecz jasna taka ochrona nie mogłaby mieć charakteru ciągłego, lecz powinna być uzasadniona wymiarem czasowym zadań wykonywanych w ramach obowiązków publicznych przez te osoby. W ten sposób osoby piastujące stanowisko wykonawcze w samorządzie zyskałyby ochronę w ramach realizowanych ustawowych zadań, które to zadania byłyby finansowe ze środków samorządowych. Tym samym odpadłaby potrzeba poszukiwania legalizacji wydatku budżetowego (przepisu prawnego o randze powszechnie obowiązującego), co było koniecznością przy pierwszej, wyżej omówionej koncepcji.
Każdą z opcji należy poprzedzić analizą
Przedstawione wyżej alternatywne koncepcje zapewnienia realizacji zadania w postaci ochrony osobistej włodarzy miast nie są z pewnością jedynymi możliwymi opcjami rozwiązania kwestii legalności finansowania takich wydatków. Z pewnością każda ze wspomnianych możliwości może budzić pewne wątpliwości, jednakże dopóki którakolwiek z nich nie zostanie podważona merytorycznymi argumentami przez uprawnione podmioty, warto rozważyć ich zastosowanie. Co istotne, wybór określonego rozwiązania przez jednostkę s, musi być poprzedzony szczegółową analizą prawną przy uwzględnieniu uwarunkowań systemowych.
Podstawa prawna:
Art. 94 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 art. 7).
Art. 40 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm).
Art. 2, 5 i 11 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 928 ze zm.).
