Czy Polska może utrzymać obecne zasady pracy dla cudzoziemców, skoro musi wdrożyć dyrektywę sezonową? Nowy rządowy projekt ma zlikwidować wątpliwości w tym zakresie
Do 30 września 2016 r. Polska miała czas na implementowanie dyrektywy 2014/36/UE z 26 lutego 2014 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu zatrudnienia w charakterze pracownika sezonowego. Mimo że Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej już w kwietniu przedstawiło projekt ustawy transponującej jej przepisy do polskiego prawa, to nadal nie został on przyjęty przez Radę Ministrów. Rząd zwleka, bo wprowadzenie przewidzianych w nim nowych zezwoleń na pracę i rezygnacja z dotychczasowych ułatwień mogłyby zniechęcić cudzoziemców do podejmowania pracy w Polsce. Tym bardziej że Komisja Europejska pracuje nad zniesieniem w przyszłym roku wiz dla obywateli Ukrainy, a to może zachęcić inne państwa UE do wypracowania korzystnych zasad zatrudniania obcokrajowców. Rząd ma więc problem: jak implementować dyrektywę sezonową, by nie zniechęcać do pracy w Polsce?
Nadal na ulgowych zasadach
Obecnie obywatele sześciu państw (Armenii, Białorusi, Gruzji, Mołdawii, Rosji i Ukrainy) mogą podejmować pracę w Polsce (do 180 dni w ciągu kolejnych 12 miesięcy) bez obowiązku uzyskiwania zezwolenia na zatrudnienie. Wystarczy, że pracodawca złoży oświadczenie o zamiarze powierzenia pracy. To miało się zmienić już 1 stycznia 2017 r. na skutek nowelizacji ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Resort rodziny proponował zrezygnowanie z procedury oświadczeniowej i wprowadzenie dwóch nowych typów zezwoleń na pracę – krótkoterminową i sezonową.
Jak dowiedział się DGP, obecny plan jest taki, że system oświadczeniowy ma zostać utrzymany, ale tylko w takim zakresie, w jakim wcześniej planowano wprowadzić zezwolenia na pracę krótkoterminową. Z kolei nieprawidłowości przy zatrudnianiu cudzoziemców w tej procedurze mają zostać wyeliminowane poprzez wprowadzenie (od 1 stycznia 2018 r.) baz danych pracowników ze Wschodu oraz zapraszających je firm. MRPiPS ma także przesunąć pierwotną datę wejścia w życie nowelizacji ze stycznia na kwiecień 2017 r. i wprowadzić wówczas tylko zezwolenia na pracę sezonową.
Takie rozwiązanie pozwoli zlikwidować wątpliwości co do jednoczesnego obowiązywania systemu zezwoleń i oświadczeń. Zgłaszało je m.in. Ministerstwo Spraw Zagranicznych, zdaniem którego system oświadczeniowy nie powinien obowiązywać już od 30 września br. [ramka] Skoro bowiem nowe przepisy wprowadzają bardziej rygorystyczne zasady legalizacji pracy cudzoziemców w Polsce w postaci zezwoleń, to równolegle do nich nie powinny funkcjonować oświadczenia. Jak wskazują eksperci, konflikt ten dotyczy jednak wyłącznie prac określanych przez dyrektywę jako sezonowe.
– Implementując dyrektywę, możliwe będzie nadal korzystanie z procedury uproszczonej, tj. utrzymanie możliwości zatrudnienia na podstawie oświadczeń, przy czym wyłącznie w zakresie prac innych niż sezonowe – poza wyraźnie wskazanym przy zezwoleniu na prace sezonowe katalogiem. Transponowanie do polskiego porządku prawnego dyrektywy nie wyklucza zatem możliwości korzystania z tzw. procedury uproszczonej, a jedynie zawęża spektrum prac, do jakich ww. procedura znajdzie zastosowanie – zaznacza Katarzyna Sobieszek, prawnik z Olesiński i Wspólnicy sp. k. Dodaje, że uproszczona procedura oświadczeniowa obejmuje znacznie szersze spektrum przypadków niż praca sezonowa, której dotyczy dyrektywa. Możliwość powierzenia pracy obywatelom innych państw na podstawie uproszczonej procedury oświadczeniowej nie jest natomiast ograniczona przedmiotowo i nie odnosi się wyłącznie do prac sezonowych.
Tego samego zdania jest Elżbieta Buczek, adwokat z Kancelarii Adwokacko-Radcowskiej Pociej, Dubois, Kosińska-Kozak. – W takim zakresie, w jakim procedura oświadczeniowa dotyczy prac w sektorach, w których występują prace uzależnione od rytmu sezonowego – a których wykaz powinien zostać opracowany przez polskiego ustawodawcę – procedura oświadczeniowa nie powinna funkcjonować równolegle do zezwoleń na pracę sezonową. Doszłoby bowiem do sytuacji, w której dwa akty prawne odmiennie regulowałyby tę samą kwestię – twierdzi Elżbieta Buczek.
Ekspertka dodaje, że powyższe nie wyklucza jednak przyznania przez polskiego ustawodawcę pewnych przywilejów dla obywateli niektórych krajów. Zgodnie bowiem z motywem 14 dyrektywy 2014/36/UE możliwe jest utrzymanie w ograniczonym zakresie preferencyjnych rozwiązań dla obywateli wybranych państw i korzystniejsze ich traktowanie w porównaniu z obywatelami innych państw trzecich.
– Skoro jednak przywileje mają mieć ograniczony zakres, a ponadto dotyczyć tych przepisów dyrektywy, które mają charakter opcjonalny, nie powinny one polegać na zwolnieniu z obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę sezonową. Fundamentalną zasadą wynikającą z przepisów dyrektywy jest bowiem uzyskanie zezwolenia uprawniającego do wykonywania pracy sezonowej (art. 12 dyrektywy 2014/36/UE). Przywileje mogą przejawiać się np. w wydłużeniu terminu, na który może zostać wydane zezwolenie na pracę sezonową, ale nie powinny wyłączać samego obowiązku jego uzyskania. Należy bowiem pamiętać, że celem przyjęcia dyrektywy było wprowadzenie specjalnych, a zarazem spójnych zasad w zakresie dostępu cudzoziemców do rynku pracy – zauważa Elżbieta Buczek.
Konieczna implementacja
Sama dyrektywa sezonowa bez implementacji nie zmienia też zasad zatrudniania obywateli państw trzecich w Polsce.
– Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości UE dyrektywa, która nie została transponowana, może wywierać określone bezpośrednie skutki, m.in. gdy jej przepisy są bezwarunkowe oraz wystarczająco przejrzyste i precyzyjne. Regulacje dyrektywy 2014/36/UE nie mają jednak takiego charakteru, bowiem wymagają od państw członkowskich ich uszczegółowienia – wyjaśnia Elżbieta Buczek. Uzupełnia, że chodzi m.in. o sporządzenie wykazu prac sezonowych, określenie maksymalnego czasu pobytu, wyznaczenie organów właściwych do załatwiania spraw przewidzianych dyrektywą, zasad regulujących procedurę rozpatrywania wniosku o przyjęcie obywateli państw trzecich na terytorium państwa członkowskiego w celu wykonywania pracy sezonowej, a także określenia podstaw odmowy przyjęcia i procedury odwoławczej.
Zniesienie wiz
Okazuje się również, że zniesienie wiz dla Ukraińców, nad którym pracuje KE, nie wpłynie bezpośrednio na zasady zatrudniania obywateli państw trzecich.
– Ruch bezwizowy dla Ukrainy ma umożliwić obywatelom tego kraju wjazd do państw Schengen bez wizy na okres do 90 dni w ciągu 180 dni w celach biznesowych, turystycznych lub rodzinnych. Zniesienie wiz nie umożliwia zatem wykonywania pracy w okresie ruchu bezwizowego. W konsekwencji nie wpłynie ono zasadniczo na obowiązek uzyskiwania zezwoleń na pracę. Nadal konieczne będzie uzyskanie odpowiedniego zezwolenia uprawniającego do pracy – wskazuje Karolina Schiffter, adwokat z kancelarii Raczkowski Paruch.
– Obywatele Ukrainy, którzy zechcą pracować w Polsce, będą musieli ubiegać się o zezwolenie na pracę (sezonową, krótkoterminową czy inną), ale już nie o wydanie dokumentu uprawniającego ich do pobytu na terenie RP, o ile ich pobyt nie będzie dłuższy niż 90 dni w ciągu 180 dni – wyjaśnia Elżbieta Buczek. Dodaje, że jeżeli pobyt ma przekroczyć jednak ramy czasowe, to cudzoziemcy ci będą musieli legitymować się zarówno zezwoleniem na pracę, jak i tytułem pobytowym (z którym może też wiązać się uprawnienie do wykonywania pracy).
Stanowisko MSZ z 26 lipca i 28 października 2016 r.
(...) projekt ustawy przewiduje stopniowe wygaszanie obowiązującego obecnie (...) systemu oświadczeniowego zakładającego, że dla obywateli tych państw wykonanie pracy jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę. Zgodnie z projektem ustawy system ten ma funkcjonować w praktyce do końca 2017 r.
Mając na uwadze fakt, że dyrektywa 2014/36/UE ustanawia konieczność uzyskania zezwolenia na pracę sezonową i jej wymagania są bardziej rygorystyczne niż systemu oświadczeniowego, system ten nie powinien funkcjonować od terminu transpozycji dyrektywy [30 września 2016 r. – red.].
PYTANIA DO EKSPERTA
Zmiany nie mogą utrudnić angażowania osób z zagranicy
O ile wzrosła liczba składanych oświadczeń o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcowi?
W gdańskim urzędzie liczba takich zarejestrowanych oświadczeń w ostatnich latach wzrosła ośmiokrotnie i cały czas rośnie. W 2014 r. było ich 3,5 tys., w 2015 r. – 11 tys., a w tym roku (do 30 listopada 2016 r.) wpłynęło ich ponad 28 tys.
To znaczny wzrost. Czym jest on spowodowany?
Po rozmowach z pracodawcami i obserwacji rynku pracy dochodzimy do przekonania, że właściwie we wszystkich branżach są niedobory kadrowe: od IT, przemysłowej i stoczniowej, poprzez budowlaną, a kończąc na turystycznej i gastronomicznej. Wynikają one nie tylko z emigracji naszych rodaków, ale też z niżu demograficznego roczników wchodzących na rynek pracy. Pracodawcy zatrudniając cudzoziemców, uzupełniają powstałą lukę w zasobach kadrowych. Ponadto obcokrajowcy to w porównaniu z polskimi pracownikami tańsza siła robocza. Z drugiej strony trudna sytuacja społeczno-gospodarcza, niskie płace na Ukrainie (skąd pochodzi 90 proc. przyjezdnych do pracy cudzoziemców) oraz bliskość kulturowa naszych najliczniejszych imigrantów sprzyjają przyjazdom do Polski w celach zawodowych.
Ponadto liczba składanych oświadczeń wzrosła z uwagi na zapowiadaną przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nowelizację ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (resort zaproponował w niej zniesienie łatwej procedury oświadczeniowej i wprowadzenie trudniejszych do uzyskania zezwoleń na pracę krótkoterminową oraz sezonową, co pierwotnie miało nastąpić już 1 stycznia 2017 r. – red.). W ostatnich trzech miesiącach wzrosła ona o ok. 30–40 proc.
Ministerstwo argumentowało propozycję zniesienia procedury oświadczeniowej tym, że jest ona nadużywana i naginana do innych celów.
Nie możemy jednoznacznie tego stwierdzić. Oczywiście zdarzają się takie przypadki (ok. 10–15 proc. składanych oświadczeń). Zauważamy jednak, że pewien nieznaczny odsetek oświadczeń rejestrowanych jest na wyrost, ponieważ pracodawcy chcący utrzymać ciąg prac w swoich firmach zabezpieczają się, rejestrując większą liczbę osób, świadomi tego, że nie każdy z nich otrzyma wizę. Wynika to stąd, że sama rejestracja oświadczenia jest bezpłatna i nie pociąga za sobą żadnych prawnych konsekwencji, dlatego przychodzi im to z łatwością. Bywają też sytuacje, że rzeczywistym powodem rejestracji oświadczenia jest chęć uzyskania wizy wjazdowej do Polski, a tym samym do UE, ale pracodawcy określają ten precedens jako niegroźny.
Czy nie da się inaczej zapobiec tym nieprawidłowościom?
Żadna procedura nie zniechęci osób przed łamaniem przepisów prawa. Mam nadzieję, że planowane zmiany ucywilizują kwestię zatrudniania cudzoziemców, ale jej nie utrudnią.
Jaki kierunek zmian byłby w takim razie właściwy?
Nie sądzę, aby najlepszym rozwiązaniem było komplikowanie procedur oświadczeniowych. Możliwe, że niewielka odpłatność za rejestrację oświadczeń ograniczy nadużycia. Możemy też wprowadzić ograniczenie do jedynie jednorazowej możliwości zmiany pracodawcy w ciągu ważności wizy, co zapobiegnie nieoczekiwanej rezygnacji z pracy pracowników zza wschodniej granicy. Uważam, że nie jesteśmy jako państwo przygotowani do przyjmowania cudzoziemców, potrzebne są odważne inwestycje w aparat administracyjny i wiele zachęt dla cudzoziemców, a to wymaga współpracy wielu instytucji.