W przyszłości użyteczne byłoby instytucjonalne odseparowanie ochrony konkurencji od spraw konsumenckich, aby urząd mógł wypełniać swój kluczowy dla gospodarki mandat.
Wolna konkurencja jest fundamentalnym mechanizmem regulującym funkcjonowanie gospodarki rynkowej. Rywalizacja o klienta prowadzi do niższych cen, lepszych produktów i usług oraz szerszego ich wyboru. Zachęcając firmy do kreatywności, zapewnia też bodźce proinnowacyjne. Nie bez kozery Amerykański Sąd Najwyższy określił prawo konkurencji mianem gospodarczej ustawy zasadniczej (Magna Carta of free enterprise).
Większość państw – od Stanów Zjednoczonych po Chiny – ustanowiła i egzekwuje reguły konkurencji celem jej ochrony, aby skorzystało na tym społeczeństwo. Chodzi tu zwłaszcza o eliminowanie ograniczających konkurencję, nielegalnych i szkodliwych porozumień między firmami. Przykładem są kartele, czyli zmowy między konkurentami, zazwyczaj w celu ustalenia cen. Równie ważna jest walka z nadużyciami firm posiadających pozycję dominującą na rynku. Nierzadko próbują one eliminować pozostałych konkurentów czy też eksploatują wygórowanymi cenami pozostawionych bez wyboru konsumentów.
W państwach z bagażem doświadczeń gospodarki centralnie planowanej, jak Polska, ważne jest dbanie o to, aby firmy państwowe nie były faworyzowane kosztem innych podmiotów, a w efekcie konsumentów. Istotne jest też zabieganie o to, żeby tworzone prawo i wdrażane strategie nie ograniczały konkurencji. Państwo może bowiem samo pozbawiać konsumentów korzyści konkurencji rynkowej – albo na skutek szkodliwego lobbingu konkurentów chroniących swoje interesy, albo poprzez przyjmowanie nie w pełni przemyślanych rozwiązań (np. chroniąc istniejące podmioty przed konkurencją za pomocą różnorodnych barier prawnych).
Pierwsze regulacje dotyczące konkurencji przyjęto w Polsce już w latach 30. XX w. Natomiast pierwsze współczesne regulacje przyjęto w 1987 r. (ustawa z 28 stycznia 1987 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym w gospodarce narodowej, Dz.U. z 1987 r. nr 3, poz. 18), jeszcze przed zmianą ustroju, aczkolwiek dopiero zmiana systemu i ustawa z 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym (Dz.U. z 1990 r. nr 14, poz. 88) ukształtowały polski system ochrony konkurencji w sposób znany nam dziś. Powstała wtedy nowa instytucja – Urząd Antymonopolowy – polski strażnik konkurencji. W 1996 r., wraz z ustawą z 8 sierpnia 1996 r. o zmianie niektórych ustaw normujących funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej (Dz.U. z 1996 r. nr 106, poz. 496) przyjął on obecną, odzwierciedlającą poszerzone wówczas kompetencje nazwę: Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK).
UOKiK to jedna z kluczowych instytucji z perspektywy funkcjonowania konkurencji, a zatem gospodarki. Do jego kompetencji należy stosowanie prawa konkurencji (ściganie i sankcjonowanie nadużyć prawa) oraz promowanie prokonkurencyjnych rozwiązań innymi środkami (tzw. competition advocacy), np. przez udział w procesach legislacyjnych oraz w tworzeniu i implementacji szerszej polityki gospodarczej państwa. Formalnie za wszystkie te działania odpowiada jednoosobowo prezes UOKiK, a urząd jedynie obsługuje jego działalność. Mimo niemal 30 lat funkcjonowania potencjał urzędu nie został jednak w pełni zrealizowany. Zbliżający się jubileusz UOKiK oraz nowa perspektywa parlamentarna to okazja, aby poprawić warunki funkcjonowania tej ważnej instytucji.

Urząd od wszystkiego

W pierwszych latach działalności rola urzędu była jasna: był on strażnikiem konkurencji. Z czasem jego funkcja zaczęła się zmieniać. W 1996 r. przekazano mu pierwsze zadania z zakresu ochrony konsumentów. Z czasem UOKiK stał się odpowiedzialny za szeroko pojęte sprawy konsumenckie, zaliczając kolejne wrzutki kompetencyjne, od ochrony zbiorowych interesów konsumentów po dbanie o ogólne bezpieczeństwo produktów, w tym nadzór nad Inspekcją Handlową i ośmioma laboratoriami oraz monitorowanie jakości paliw. Najnowszym dużym dodatkiem do obowiązków UOKiK jest przeciwdziałanie nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej (ustawa z dnia 15 grudnia 2016 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej w obrocie produktami rolnymi i spożywczymi, Dz.U. z 2017 r. poz. 67).
W efekcie UOKiK został obarczony wieloma obowiązkami, w przeważającej mierze po stronie szeroko rozumianej ochrony konsumentów. Niestety, wzrost kompetencji nie szedł w parze z odpowiednim wzrostem zasobów tej nieadekwatnie finansowanej instytucji. Ten rozrost kompetencyjny prowadził do pewnego rozproszenia zadań kosztem pierwotnego skoncentrowania na tematyce konkurencji. Innymi słowy, ustawodawca zobowiązał UOKiK do łapania wielu srok za ogon.
Taka ewolucja prowadzi do nieprzewidzianych skutków w postaci zmiany istoty działań urzędu. Sprawy z zakresu konkurencji są zazwyczaj prawnie i faktycznie skomplikowane i zasobochłonne (jeśli chodzi o ludzi i czas) oraz często wymagają stawiania czoła wpływowym grupom nacisku, w tym dużym państwowym przedsiębiorstwom. Sprawy konsumenckie, co do zasady, są mniej skomplikowane, tańsze oraz cieszą się zazwyczaj większym zrozumieniem i przychylnością mediów oraz szerszego otoczenia urzędu. Nie powinno więc zaskakiwać, że połączenie kompetencji z zakresu ochrony konkurencji i konsumentów stwarza realne ryzyko przesuwania się punktu ciężkości działań w stronę spraw konsumenckich. Wszystko wskazuje na to, że tak też się stało. Symbolicznie widać to w raportach rocznych urzędu, w których, od 2014 r., pierwszy merytoryczny rozdział poświęcony jest już nie kwestiom konkurencji, lecz ochronie konsumentów. Konsekwencją takiego przesunięcia uwagi jest ryzyko, że UOKiK zacznie tracić nie w pełni wykorzystywane wiedzę i umiejętności. Zabiegany strażnik traci czujność!
Ponadto urząd stał się użytecznym kozłem ofiarnym. Zlepek różnorodnych kompetencji wraz z prawem nakładania niebagatelnych kar sprawia, że UOKiK jest wystarczająco ważny, aby obarczać go odpowiedzialnością za wszelkie problemy pojawiające się na rynku – od niskich cen płodów rolnych w skupie po funkcjonowanie piramid finansowych (np. Amber Gold). Jednoczenie nie jest instytucją upolitycznioną, więc obarczenie go winą za wszelkie rynkowe zło nie jest specjalnym problemem dla obozu władzy (niezależnie od opcji politycznej).
W przyszłości użyteczne byłoby instytucjonalne odseparowanie ochrony konkurencji od spraw konsumenckich, aby urząd mógł wypełniać swój kluczowy dla gospodarki mandat. Systemowe i finansowe wzmocnienie UOKiK jest niezbędne, aby mógł się on bronić przed niezasadnymi oskarżeniami, które podważają jego ciężko wypracowaną reputację, oraz narzucaniem coraz to nowych kompetencji.

Rzecznik z ograniczonym prawem głosu

Formalnie prezes UOKiK jest centralnym organem administracji państwowej. W strukturze administracji rządowej jest to pozycja w drugim rzędzie – za organami naczelnymi, takimi jak Rada Ministrów i poszczególni ministrowie.
Przez wzgląd na nadany mu status prezes UOKiK uczestniczy w pracach Komitetu Stałego Rady Ministrów, tj. organu pomocniczego Rady Ministrów. Jest to główne forum umożliwiające mu promowanie rozwiązań prokonkurencyjnych oraz walkę z pomysłami i planami szkodliwymi dla konkurencji. Problemy nierozwiązane na forum Komitetu Stałego rozwiązywane są przez Radę Ministrów. Niestety, do tego gremium prezes UOKiK nie ma otwartego dostępu, choć może być dopraszany do uczestnictwa w obradach. W przeszłości niektórzy premierzy doceniali wartość głosu prezesów urzędu i w niektórych przypadkach mieli oni stałe prawo uczestnictwa w pracach Rady Ministrów. Problemem pozostaje, jak prezes UOKiK może skutecznie wypełniać swoją misję bez dostępu do kluczowego gremium, gdzie podejmowane są decyzje. Dlaczego poszczególni ministrowie mieliby traktować go jak równego partnera, skoro systemowo nadano mu niższą rangę?
Jeśli prezes UOKiK ma efektywnie wypełniać rolę strażnika konkurencji, również wobec innych organów państwa, jego pozycja winna być wzmocniona również poprzez podniesienie formalnego statusu.

Ma być dobrze czy tanio?

Kluczowym zasobem urzędu są jego pracownicy. Wypełnianie powierzonych kompetencji wymaga dobrze przygotowanego i zmotywowanego zespołu. Niestety, będąc chronicznie niedofinansowany, UOKiK nie jest atrakcyjnym pracodawcą. Sprawa jest na tyle istotna, że apele o poprawę sytuacji finansowej urzędu wysuwała m.in. Komisja Europejska w swoich raportach przedakcesyjnych, a także Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju.
Sytuację budżetową UOKiK istotnie determinuje nadany mu status. Analiza danych od 2001 r. pokazuje, że średnie wynagrodzenia w urzędzie odpowiadały średniej płac w centralnych organach administracji publicznej. Dla przykład, w latach 2014–2016 średnie miesięczne wynagrodzenie w UOKiK nie przekraczało 6 tys. zł brutto. Jednakże są to zarobki około 20 proc. niższe niż wynagrodzenia w tej samej rangi Urzędzie Regulacji Energetyki. We wcześniejszych latach ta różnica była jeszcze większa, sięgając nawet 40 proc. Średnia zarobków w ministerstwach, tj. organach centralnych, była również około 20 proc. wyższa niż w UOKiK. Jak zatem UOKiK ma pozyskiwać i zatrzymywać dobrych specjalistów? Warto dodać, że w przypadku prawników średnia zarobków w sektorze prywatnym jest ponad dwukrotnie wyższa.
Biorąc pod uwagę specjalistyczny charakter urzędu, płace w UOKiK winny przynajmniej zbliżać się do górnej granicy wynagrodzeń w służbie cywilnej. Dopóki tak się nie stanie, utalentowani pracownicy będą traktowali urząd jako przystanek na drodze ku lepiej płatnej pracy w innych częściach administracji lub w sektorze prywatnym. Dotychczasową działalność urzędu trzeba oceniać przez pryzmat jego chronicznego niedofinansowania, na które składają się nienależyte warunki płacowe i ogólnie mały budżet, nienadążający za eskalacją dodawanych UOKiK kompetencji.
Wreszcie warto zauważyć, że np. w latach 2007–2016 urząd był de facto finansowany przez podmioty łamiące prawo konkurencji. Nałożone i zebrane przez UOKiK kary (które zasilają rachunki Skarbu Państwa, nie UOKiK) były wyższe niż koszty jego funkcjonowania w całym zakresie kompetencji, tj. również ochrony konsumentów. Choć kary nie są wyznacznikiem efektywności, trudno sobie wyobrazić tańszy urząd o podobnie fundamentalnym znaczeniu dla gospodarki i konsumentów.
Polski system ochrony konkurencji pozostaje ważnym punktem odniesienia dla innych krajów regionu, które zmagają się z podobnymi wyzwaniami. Działalność UOKiK spotyka się z uznaniem, a w niektórych kwestiach jest źródłem dobrych praktyk. Są też obszary, w których urząd spotyka się z zasłużoną krytyką. Jednak bez poprawy wskazanych istotnych mankamentów nie można oczekiwać cudów. Warto zachęcać rząd oraz parlamentarzystów, aby umożliwili strażnikowi konkurencji efektywne działanie.
Autor zakończył duży projekt badawczy analizujący wprowadzenie i funkcjonowanie systemu prawa konkurencji w Polsce. Wyniki – opublikowane w oksfordzkim periodyku „Journal of Antitrust Enforcement” – są dostępne pod adresem: https://doi.org/10.1093/jaenfo/jnz016. Pełen raport: https://ssrn.com/abstract=3391298. Badania realizowane były wspólnie z dr. hab. Maciejem Bernattem z Uniwersytetu Warszawskiego. Badania sfinansowała Fundacja Noble w ramach projektu promowania wiedzy o współczesnej Polsce