Praworządność na rozdrożu: jakie jeszcze zagrożenia wiszą nad reformami?

Dyskusja o przywracaniu praworządności koncentruje się głównie na metodach osiągnięcia tego celu. Jednak rzadziej zastanawiamy się, czym właściwie ten cel ma być, a jeszcze rzadziej analizujemy ryzyka, które mogą wykoleić cały proces. Oprócz problemów prawnych nad reformami wiszą inne poważne zagrożenia: brak spójnej wizji politycznej, demokratyczna hipokryzja i dzielący społeczeństwo język.

Praworządność – czyli co?

Jednym z flagowych haseł Koalicji 15 października było przywrócenie ochrony praworządności. Na pierwszy rzut oka postulat wydaje się jasny, zwłaszcza po ośmiu latach dyskusji o przypadkach jej naruszania. W praktyce jednak realizacja tego postulatu wydaje się różnić w zależności od programów partii koalicyjnych, interpretacji pojęcia praworządności i oczekiwań wyborców.

W 100 konkretach Koalicji Obywatelskiej postulaty dotyczące praworządności koncentrowały się przede wszystkim na „uwolnieniu sądów od politycznych wpływów”. Miało to być osiągnięte poprzez m.in. wykonanie wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, likwidacji upolitycznionej KRS i odsunięcia od orzekania nielegalnych sędziów dublerów (co nie do końca pozostaje jasnym postulatem, ale można założyć, że chodziło zarówno o sędziów dublerów z Trybunału Konstytucyjnego, jak i neosędziów). Oddzielną grupą postulatów były również zapowiedzi rozliczeń za nadużycia władzy i środków publicznych przez przedstawicieli rządu Zjednoczonej Prawicy, co wprost nie jest związane z procesem odbudowy ochrony praworządności, ale stało się nieodłącznym jej elementem.

Ponadto w programie wyborczym Lewicy kluczowym postulatem było „zagwarantowanie rządów prawa” i rozliczenia osób, które w okresie 2015–2023 naruszyły konstytucję, a także usprawnienie pracy sądów. Natomiast postulaty dotyczące praworządności nie znalazły się w żadnej z 12 gwarancji prezentowanych przez Trzecią Drogę jako manifest wyborczy.

Pewnym uwspólnianiem tych wizji miała być umowa koalicyjna, która, znowu w dość enigmatyczny sposób, zobowiązywała partnerów koalicyjnych do „przywrócenia porządku prawnego”. Miały się na nią składać: niezależna i apolityczna prokuratura oraz legalnie funkcjonujący wymiar sprawiedliwości, a także sądy pozostające blisko obywateli.

Niezależnie od tych postulatów w debacie publicznej – zarówno przed wyborami, jak i po nich – kwestia praworządności została sprowadzona głównie do problemów związanych ze statusem neosędziów, powołanych na wniosek upolitycznionej Krajowej Rady Sądownictwa. Jednocześnie zakres planowanych reform w wymiarze sprawiedliwości rywalizuje o uwagę z dyskusją na temat odpowiedzialności polityków poprzedniej większości rządzącej – szczególnie w kontekście niezadowolenia części społeczeństwa z braku szybkich postępów w tej kwestii.

Tymczasem pojęcie praworządności obejmuje wiele istotnych elementów, które są często pomijane w obecnej debacie. Komisja Wenecka wskazuje, że praworządność to nie tylko kwestie związane z obsadą sądów, lecz także takie aspekty, jak: legalność (w tym procedury tworzenia prawa), pewność obrotu prawnego oraz dostęp do wymiaru sprawiedliwości, w tym prawo do rzetelnego procesu przed niezależnym sądem. Są to fundamenty, które znacznie wykraczają poza obecny, wąsko zdefiniowany zakres dyskusji o przywracaniu praworządności – i które, co więcej, często w tej debacie w ogóle nie występują.

Polityczna układanka

Odkładając na bok rozważania, co udało się zrealizować w minionym roku, warto się skupić na tym, jakie wyzwania – poza oczywistymi problemami interpretacyjnymi – mogą się pojawić dalej w procesie przywracania praworządności. Jest oczywiste, że do końca kadencji Andrzeja Dudy nie ma realnej przestrzeni na porozumienie między rządem a prezydentem w sprawie reformy wymiaru sprawiedliwości. Dotyczy to zarówno kluczowych kwestii systemowych, takich jak status neosędziów czy reforma Krajowej Rady Sądownictwa, jak i mniejszych, technicznych zmian.

Pytanie brzmi: jakie stanowisko przyjmie nowy prezydent? Jeśli urząd obejmie osoba związana z obozem Prawa i Sprawiedliwości, można się spodziewać kontynuacji dotychczasowego kursu. W takim scenariuszu Koalicja 15 października mogłaby co najwyżej liczyć na realizację mniejszych projektów usprawniających funkcjonowanie sądów, ale nie na przeprowadzenie systemowych reform. To z kolei oznaczałoby, że instytucje takie jak Trybunał Konstytucyjny czy Krajowa Rada Sądownictwa będą działać w niezmieniony sposób, próbując blokować kolejne zmiany.

Jednocześnie, czy wygrana kandydata związanego z Koalicją 15 października rzeczywiście ułatwi drogę do reform? Różnorodne interesy i priorytety partii tworzących koalicję mogą sprawić, że brak spójnej wizji docelowego kształtu wymiaru sprawiedliwości stanie się poważną przeszkodą. Już po wyborach w 2023 r. zaczęły się ujawniać subtelne, ale znaczące różnice między koalicjantami, np. w podejściu do uregulowania statusu neosędziów.

Tempo vs jakość

W społecznym odbiorze kluczowe znaczenie ma nie tylko sposób przeprowadzania reform, lecz także ich tempo. Krytyka rządu za opieszałość w podejmowaniu działań w obszarze wymiaru sprawiedliwości pojawia się coraz częściej. Przykładem są głosy sprzed roku, tuż po wyborach, kiedy to wskazywano, że projekty ustaw przygotowane przez środowiska sędziowskie były gotowe do uchwalenia. Eksperci podkreślający konieczność dalszych prac nad tymi projektami spotkali się wówczas z falą krytyki.

Nie uważam jednak, że rząd powinien działać w pośpiechu. Wręcz przeciwnie – najbliższe sześć miesięcy powinno zostać przeznaczone na gruntowną diagnozę sytuacji w sądach. Niezbędne jest nie tylko zebranie dokładnych danych statystycznych, takich jak liczba neosędziów i sądów, w których orzekają, lecz także szczegółowa analiza stanu tych sądów. Dotyczy to m.in. liczby wakatów, wpływu spraw, brakujących etatów dla asystentów sędziów i referendarzy. Bez takiej diagnozy trudno będzie ocenić, jak wybrany przez Ministerstwo Sprawiedliwości model wpłynie na funkcjonowanie sądów i sprawność wymiaru sprawiedliwości.

Dyskusja nad kierunkami zmian w wymiarze sprawiedliwości pokazuje jednak, że paradoksalnie łatwiej jest przedstawić projekt ustawy (nawet niedopracowany) niż wyniki pracy analitycznej. Odsunięcie w czasie przyjęcia konkretnych rozwiązań jest również trudne do wytłumaczenia elektoratowi, który, nie można tego wykluczyć, może zradykalizować swoje oczekiwania.

Demokracja walcząca i hipokryzja demokratyczna

W ostatnim czasie dużą popularność zyskało pojęcie demokracji walczącej. Głównym celem politycznym jego stosowania było uzasadnienie działań, które czasem mogły nie być w pełni zgodne z prawem, ale miałyby prowadzić do osiągnięcia celu – rozbicia systemu zabetonowanego przez Prawo i Sprawiedliwość.

W procesie przywracania praworządności bardzo ryzykowne jest wprowadzanie rozwiązań, które same w sobie mogą prowadzić do dalszych naruszeń zasad tej praworządności. Nawet jeśli w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne byłyby odstępstwa od zasady legalizmu, powinny one być jednorazowe, proporcjonalne i objęte niezależną kontrolą. Problem pogłębia się, gdy rząd sam musi wyznaczać granice swoich działań. W silnie spolaryzowanej polityce – a po nadchodzącej kampanii prezydenckiej można się spodziewać dalszego wzrostu napięć – zwiększa się przyzwolenie na radykalne rozwiązania, które z praworządnością mogą nie mieć wiele wspólnego.

W czerwcu tego roku na łamach „Kultury Liberalnej” prof. Ben Stanley zwrócił uwagę na pojawiające się w elektoratach partii zjawisko hipokryzji demokratycznej. To zjawisko ma dwa wymiary. Po pierwsze, polega na rosnącym przyzwoleniu wśród niektórych grup zwolenników rządu na podejmowanie działań, które naruszałyby standardy, ale prowadziły do szybszego osiągnięcia rezultatów lub interesów poszczególnych środowisk, bez zważania przy tym na ewentualne prawne czy praktyczne konsekwencje.

Ponadto hipokryzja demokratyczna pojawia się też wśród zwolenników poprzedniej większości. Są to postawy polegające na pryncypialnym podejściu np. do stosowania konstytucji czy zaleceń Komisji Weneckiej, które przed 2024 r. były przez te same środowiska odrzucane.

Zjawisko hipokryzji demokratycznej może się nasilić w najbliższych miesiącach nie tylko w obszarze praworządności. Dobrym przykładem tego jest np. rosnące przyzwolenie na stosowanie push backów na granicy polsko-białoruskiej, według sondażu Oko.press i IPSOS z 52 proc. we wrześniu 2021 r. do 67 proc. w czerwcu 2024 r. A także oskarżanie obrońców praw człowieka przez polityków o „etyczny ekstremizm”, gdy ci krytykowali postulat tymczasowego zawieszenia prawa do azylu.

Dzielący język praworządności

Poza brakiem uspójnionej politycznej wizji i populistycznymi pułapkami jest jeszcze jedno ryzyko, które może zaważyć na procesie przywracania praworządności – brak wspólnego języka dla opisania procesu przywracania praworządności.

Jednym z charakterystycznych elementów trwającego od 2015 r. kryzysu konstytucyjnego było przyjęcie narracji, w której spór o praworządność przedstawiano w kategoriach walki, oporu lub niezłomności. Ta romantyzacja języka pełniła niewątpliwie funkcję mobilizującą i pomagała porządkować istotę wprowadzanych zmian. Jednocześnie była konfrontowana z narracją o „sporze o praworządność”, która nadmiernie upraszczała sedno problemu i sprowadzała go do akademickiej dyskusji prawników bez wpływu na życie obywateli.

Do opisania długiego i żmudnego procesu wprowadzania zmian w sądach oraz szeroko ujętym wymiarze sprawiedliwości potrzebna jest jednak nowa narracja środowisk prawniczych – spójna, merytoryczna i oparta na faktach, która dopuszcza też wiele głosów różnych środowisk. Narracja powinna unikać języka walki i oporu, ale też iluzji jednomyślności wśród prawników co do proponowanych zmian.

To nie jest kompletna lista wszystkich prawdopodobnych czynników ryzyka, która mogą zdeformować proces przywracania praworządności. Prawdopodobnie rzeczywistość dopisze kolejne. W ostatecznym rozrachunku jednak kluczem do sukcesu będzie to, żeby nie dopuścić, aby reforma wymiaru sprawiedliwości była jedynie politycznym spektaklem.

O populistycznych metodach w walce z populizmem, hipokryzji demokratycznej i języku, którym można opowiedzieć o procesie przywracania praworządności będziemy rozmawiać w trakcie konferencji „Ewolucja państwa i prawa: refleksje po roku przywracania praworządności” organizowanej 28–29 listopada 2024 r. w Warszawie przez Fundację im. Stefana Batorego i Helsińską Fundację Praw Człowieka pod patronatem Dziennika Gazety Prawnej. ©℗