Prof. Grzeszczak: Procedura z art. 7 TUE została skonstruowana wadliwie

Jako „papierową i bezskuteczną” określił w rozmowie z nami procedurę z art. 7 Traktatu o UE prof. Robert Grzeszczak z Centrum Badań Ustroju UE Uniwersytetu Warszawskiego, ekspert Team Europe Direct. W ocenie eksperta art. 7, którego zastosowanie wobec Polski będzie wycofane przez KE, powinien zostać zmieniony.

DGP: dziś Komisja Europejska poinformowała na Radzie do Spraw Ogólnych, że wycofa wniosek w sprawie zastosowania procedury z art. 7 wobec Polski - co to tak naprawdę oznacza dla Polski i dla Unii Europejskiej? Jakie są tego skutki prawne takiego kroku?

Prof. Robert Grzeszczak: Oczywiście dużo w tym wszystkim jest także kwestii wizerunkowych, to nie ulega wątpliwości, dlatego że cała ta procedura art. 7 Traktatu o UE jest dotknięta zasadniczą wadą, że jest źle skonstruowana. Jeśli mamy przynajmniej dwóch złych w klasie, czyli Polskę i Węgry, to oni będą się nawzajem zabezpieczać nie pozwalając na podjęcie jednomyślnej decyzji, a taka jest wymagana aby w efekcie zastosowania procedury (art. 7 ust. 2 TUE) nałożyć na niepraworządne państwo określone sankcje. Ta procedura ze względu na wysoki próg podejmowania decyzji jest po prostu wręcz niemożliwa do zrealizowania. Ona trwa już ponad 6 lat wobec Polski i w efekcie wizerunkowo nie służy ani Unii ani Polsce.

KE uznała, że argumenty i konkretne działania ministra Adama Bodnara, ale też jego postać, w tym przedstawiony w lutym 2024 tzw. action plan, są wiarygodne i że rząd zamierza podjąć działania ustawodawcze i nieustawodawcze. Komisja zdaje sobie sprawę, że działania ustawodawcze są w dużej mierze niemożliwe, ale ważne, że są przygotowywane projekty dot. TK, KRS, sądów powszechnych, SN, że przystąpiliśmy już do Prokuratury Europejskiej, są deklaracje rządu co do woli wykonania wyroków TSUE i jest wreszcie nowa praktyka w wymiarze sprawiedliwości – odejścia od stoowania niezgodnej z Konstytucja i z prawem unii ustawy kagańcowej czy dyscyplinowania sędziów m.in. za stosowanie prawa europejskiego. Cała ta atmosfera pracy wymiaru sprawiedliwości zmieniła się i to są argumenty, na których opiera się Komisja. Proceduralnie to KE złożyła wniosek do Rady w 2017 roku o rozpoczęcie procedury z art. 7 ust 1 TUE, ona wciąż formalnie trwa. Komisja uznała jednak, ze nei zachodzą już dalej przesłanki (systemowe zagrożenie dla wartości UE) i wystosowała do Rady wniosek o zamknięcie procedury wobec Polski. Dlatego 21.05. Rada ds. Ogólnych, czyli ministrowie państw członkowskich ds. europejskich zajęła się tą sprawą, przeprowadzona została na jej forum dyskusja. W efekcie w dalszej kolejności przedstwiony zostanie w najbliższych dniach formalny dokument Komisji o wycofaniu wniosku z 2017 r. Ta procedura dziś nie kończy się, ale symbolicznie daje zielone światło Brukseli na taki krok.

KE stwierdziła de facto, że nie ma już w Polsce systemowego ryzyka naruszenia praworządności, natomiast w materii prawnej niewiele lub właściwie nic się nie zmieniło. I tu padają zarzuty o upolitycznienie całej procedury – argumenty Brukseli o nie legislacyjnych działaniach rządu odpowiadają na te zarzuty?

W Polsce słowo „polityczny”, przez negatywne doświadczenia ostatnich ośmiu lat, często przekreśla znaczenie jako „wiarygodny” czy nawet „prawidłowy”. A ta procedura od początku ma charakter polityczny z natury rzeczy, bo kluczowe decyzje podejmowane są przez szefów rządów i ministrów, a więc polityków. Stąd polityka była, jest i będzie poważnym elementem całej procedury. Natomiast kluczowe są kwestie systemowe – tak legislacyjne jak i faktyczne działania i sposób prowadzenia polityki państwowej w wymiarze sprawiedliwości. Rząd nie stosuje już przepisów, które są sprzeczne z prawem UE i naszą polską Konstytucją. To są działania pozaustawowe i one są kluczowe dla Komisji, która przecież doskonale wie, jaki jest możliwy zakres działania polskiego rządu w związku z blokująca postawą Prezydenta. I warto w tym miejscu pamiętać, że Komisja stwierdziła jedynie, że nie ma systemowego zagrożenia, a nie, że nie ma zagrożenia w Polsce dla praworządności w ogóle. Bruksela wycofuje wniosek, ale nadal będzie patrzeć Polsce na ręce i w razie powrotu problemów może wrócić z kolejnymi procedurami.

W dużej mierze to my i Węgrzy przyczyniliśmy się do powstania takiej, a nie innej wykładni prawa. Przykłady Polski i Węgier staną się modelowymi dla procedur praworządnościowych w UE?

Absolutnie. Polska i Węgry przetestowały procedury istniejące i wymogły powstanie nowych procedur o różnym charakterze. To wszystko dzieje się po raz pierwszy w historii UE, w tym samo wycofanie wniosku o uruchomienie art. 7 TUE. Nie było jasne, co dalej, bo traktaty nie mówią o tym w jaki sposób należy wycofać wniosek. Raczej mówią o tym, co następuje po złożeniu wniosku, tzn. jakie jest dalsze procedowanie. I to procedowanie trwa od ponad 6 lat i nie przyniosło efektów, ponieważ Polska wielokrotnie była wysłuchiwana na forum Rady i to nie przynosiło żadnych rezultatów. Obecny pewien pośpiech Komisji wynika moim zdaniem z planowanego przejęcia 1 lipca prezydencji w Radzie UE przez Węgry – to kolejne półrocze 2024 roku może być trudne, aby takie wnioski przeprowadzać. Nie twierdzę, że nie byłoby to możliwe, ale byłoby znacznie bardziej skomplikowane i upolitycznione, bo Węgry nie chcą zostać ostatnią czarną owcą. Zapewne chciałyby przy tej okazji uzyskać różne ustępstwa, tak od Unii jak i od Polski.

Poza prezydencją węgierską mamy też wybory europejskie – pana zdaniem w Brukseli, niezależnie od powyborczych układanek, jest wola do tego, żeby procedury praworządnościowe kontynuować albo wręcz wzmacniać?

Skład Komisji zależy od państw i Parlamentu Europejskiego i to od tych podmiotów de facto zależy, jakie będzie nastawienie Brukseli. Belgia w swojej prezydencji ma zapisaną, jako priorytet, obronę demokracji i praworządności. Generalnie także po wyborach do PE należy się spodziewać kontynuacji tego zdeterminowanego podejścia na rzecz praworządności

Tak naprawdę, ponieważ skład Komisji kolejnej kadencji (2024-2028), zależy od dwóch podmiotów, tzn. od państw, które proponują kandydatów do Komisji oraz od Parlamentu Europejskiego, który wysłuchuje, wypytuje i zatwierdza ten skład kolejnej Komisji Europejskiej. I to oni tak naprawdę ukształtują, czyli PE i państwa charakter Komisji poprzez to, kogo tam wskażą, a Parlament wybierze. Zdecydowanie patrząc na to, jak reagują państwa członkowskie na kwestie praworządnościowe, duża ich grupa dalej będzie naciskać KE o kontrole i ewentualną obronę praworządności, demokracji, jedności. Istotną rolę ma tu też do odegrania i PE, który przecież sam zainicjował procedurę z ust. 2 art. 7 TUW wobec Węgier w 2018 roku, procedura ta trwa.

Należy się spodziewać więc kontynuacji takiego zdeterminowanego działania na rzecz przywracania i ochrony praworządności. Trudno sobie wyobrazić inną sytuację, ponieważ tu nie idzie o to, aby strofować państwa, ale to, żeby było po prostu bezpiecznie i aby mogly funkcjonować mechanizmy integracji, a zwłaszcza zaufanie między państwami. Wszystkie 27 państw członkowskich Unii tworzą przecież bardzo zaawansowane więzi integracyjne, chociażby rynek wewnętrzny, oparte jednak o wspólny fundament wartości, co w efekcie rzutuje na procedury, na sądownictwo, na status jednostki, ale także wydawanie pieniędzy unijnych. W skrócie chodzi o to, żeby pieniądze europejskiego podatnika nie trafiły do kieszeni przysłowiowych „znajomych królika”, a jeśli nawet doszłoby do korupcji przy wydawaniu środków unijnych, to że wymiar sprawiedliwości właściwie (niezależnie od władzy) zadziała.

A jaka jest pana ocena procedury z art. 7? Przełom przyniosła nie sama procedura, ale zmiana władzy w Polsce, w związku z tym możemy w ogóle mówić o jakimkolwiek pozytywnym skutku tej procedury?

Fakty zdecydowanie potwierdzają tę tezę. Procedura z art. 7 TUE została skonstruowana wadliwie. Ona jest papierową i bezskuteczną, ponieważ gdy politycy rządzący uprą się, jak miało to miejsce w Polsce w czasie 2015-2023), to nie ma tam mechanizmów, które można byłoby zastosować. Dlaczego? Dlatego, że trzeba w istocie znaleźć jednomyślność, aby uruchomić tryb procedury z art. 7, który doprowadziłby do jakichkolwiek sankcji.

Art. 7 jest źle napisany i trzeba go zmienić, ale aktualnie ze względu na to, że po pierwsze mamy realizowany olbrzymi projekt w postaci Funduszu Odbudowy, ale także wojnę w Ukrainie i problemy z jednomyślnością co do pomocy Ukrainie, to powoduje, że nie jest to tzw. „moment traktatowy”, że to nie jest czas na zmiany traktatów. Trwają już jednak dyskusje na temat kształtu i zakresu zmiany traktatów unijnych, część rozwiązań, w tym wręcz radykalnych, przygotował PE. Wszyscy to wiemy – i akademicy zajmujący się prawem UE i politycy, że traktaty muszą być zmodernizowane, przystosowane do zmian w polityce, społeczeństwach i gospodarce. Tylko pytaniem otwartym jest to, kiedy nastanie ten właściwy moment nadejdzie? Żeby zmienić traktaty trzeba uzyskać jednomyślność państw, a Węgry z pewnością do tego nie dopuszczą. Trzeba wyczekiwać i działać w ramach tych możliwości, które te traktaty już dają i wygaszać te procedury, które – jak prowadzona wobec Polski – niczego nie przynoszą.