Litera prawa nie zwalnia Przewodniczącego KNF z opłat sądowych, choć de facto występuje on w interesie publicznym

Na początku sierpnia Sąd Okręgowy w Warszawie wydał nieprawomocny wyrok w sprawie cywilnej przeciwko zarządzającym Warszawską Grupą Inwestycyjną, zasądzając od pozwanych (z powództwa Komisji Nadzoru Finansowego) wypłatę na rzecz kilkuset osób roszczeń z odsetkami od 2006 r. (momentu upadku WGI). Sprawy części poszkodowanych, przeniesione na początku procesu do sądów rejonowych (z powodu wartości przedmiotu sporu wynoszącej mniej niż 75 tys. zł) były jednak stopniowo do 2012 r. umarzane. Jak mówią nam osoby, których postępowania zakończyły się w ten sposób, nie zostały o tym fakcie poinformowane. Dopiero dziś starają się ustalić, jak dokładnie wygląda ich sytuacja. Ile postępowań umorzono? Słyszymy o ponad 260 przypadkach. Jednak, jak wynika z dostarczonych przez niektórych z nich postanowień powodem każdorazowo była rozbieżna wykładnia przepisów i nieuiszczenie wpisu sądowego przez KNF. Co także istotne, rozpatrujący pozostałe sprawy SO w Warszawie o taką opłatę nie wniósł.
Nowelizacją ustawy z 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2007 r. nr 21, poz. 123) do art. 96 par. 1 dodano listę podmiotów zwolnionych z kosztów sądowych, np. w pkt 6: prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich. Czy Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego jest objęty zakresem przytoczonej normy? KNF twierdzi, że tak: powołując się na ustawę z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. z 2006 r. nr 157, poz. 1119; t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 660) i jej art. 6 par. 1: „w sprawach cywilnych wynikających ze stosunków związanych z uczestnictwem w obrocie na rynku finansowym albo dotyczących podmiotów wykonujących działalność na tym rynku Przewodniczącemu Komisji przysługują uprawnienia prokuratora wynikające z ustawy (o kosztach sądowych w sprawach cywilnych - red.)”. „Należy zatem uznać, że wystąpieniu w postępowaniu cywilnym w istocie w roli prokuratora przysługuje również zwolnienie od kosztów sądowych” - pisze w odpowiedzi na naszą prośbę o komentarz KNF. „Należy też podkreślić, że zakres uprawnień Przewodniczącego Komisji jest znacznie szerszy niż uprawnienia innych podmiotów, które korzystają ze zwolnienia od kosztów sądowych na podstawie art. 96 ustawy”. Dalej czytamy, że rzecznicy korzystają z uprawnień prokuratora w postępowaniu cywilnym jedynie w pewnym zakresie - węższym niż Przewodniczący KNF. Mowa o żądaniu wszczęcia postępowania, a także wzięciu udziału (na prawach przysługujących prokuratorowi) w każdej toczącej się sprawie. Ustawodawca przyznał rzecznikom jedynie wskazane kompetencje i dlatego w przepisach wymieniono odrębnie Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, Rzecznika Praw Pacjenta i Rzecznika Finansowego. Przewodniczący KNF korzysta ze wszystkich uprawnień prokuratora, zatem zwolnienie z kosztów musi mu przysługiwać. Dopiero gdyby osoba objęta wytoczonym przez niego powództwem złożyła oświadczenie na podstawie art. 56 par. 1 kodeksu postępowania cywilnego, wstępując do sprawy, miałby zastosowanie art. 17 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. I na mocy tej normy to ona powinna była uiścić wpis sądowy od swojego roszczenia.

Przeciw…

Warszawski SO w postanowieniu o oddaleniu wniesionego przez KNF zażalenia na zarządzenie o wniesieniu opłaty pisał tak: „podmiotowi korzystającemu tylko i wyłącznie z uprawnień prokuratora określonych powyższą ustawą nie przysługuje ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych. Zasadnie wskazuje Sąd Rejonowy, że instytucja zwolnienia od kosztów nie wynika z przepisów kodeksu cywilnego, lecz z ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, w której - w art. 94 i 96 - ustawodawca enumeratywnie określił podmioty korzystające z ustawowego podmiotowego zwolnienia od kosztów sądowych”. Sąd wskazywał, że istotny jest nie zakres posiadanych uprawnień prokuratora, lecz sam fakt możliwości skorzystania z nich. Rzecznik Praw Obywatelskich ma takowe kompetencje, a ustawodawca i tak wskazał go oddzielnie wśród podmiotów zwolnionych z kosztów.
Sam katalog jest zamknięty, dokonano precyzyjnego i enumeratywnego wyliczenia, a fiskalny charakter tego przepisu zabrania dokonywania rozszerzającej wykładni. W ocenie sądu II instancji, nadając Przewodniczącemu Komisji Nadzoru Finansowego uprawnienia prokuratora, ustawodawca miał na uwadze jedynie jego pozycję w procesie cywilnym, w którym może on występować z powództwem na rzecz innego podmiotu.
- Należy przede wszystkim wskazać na literalne brzmienie przepisów. Faktycznie jest tak, że Przewodniczący KNF zyskuje uprawnienia prokuratora w takim zakresie, w jakim zostało to uregulowane w k.p.c. - mówi adwokat Anna Coban z kancelarii Coban Legal w Warszawie. - Jednakże nie można uznać, że wszelkie inne regulacje w zakresie urzędu prokuratorskiego, w tym te określone w ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, należy odnosić analogicznie do Przewodniczącego KNF. W myśl art. 6 par. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym dotyczy to jedynie uprawnień określonych w kodeksie, a nie wszystkich innych uprawnień/zwolnień dotyczących prokuratora określonych w innych ustawach. W związku z tym należy uznać, że art. 6 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym reguluje jedynie przyznanie przewodniczącemu uprawnień określonych w art. 55-60 oraz 106 k.p.c., a nie obejmuje uprawnień do zwolnienia z opłat sądowych.
- Moim zdaniem brak jest podstawy prawnej przyznania Przewodniczącemu KNF ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych w postępowaniu cywilnym - wyjaśnia dr Edyta Gapska, adiunkt w Katedrze Postępowania Cywilnego Wydziału Prawa Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego, autorka komentarza do ustawy o kosztach postępowania cywilnego. - Należy zaznaczyć, że ustawowe zwolnienia od kosztów sądowych przewidziane m.in. w art. 96 u.k.s.c. stanowią regulacje szczegółową w odniesieniu do generalnego obowiązku uiszczenia tych kosztów przez stronę wnosząca pismo podlegające opłacie (art. 2 ust. 2 u.k.s.c.). Prawidłowe jest więc przyjęcie, że art. 96 musi być rozumiany ściśle. Treść tego przepisu, w tym ust. 1 pkt 6, jest jasna i nie obejmuje Przewodniczącego KNF. Brak wyraźnego wymienienia tego podmiotu nie może być też zastąpiony przez zastosowanie tej części regulacji, która wymienia prokuratora. Przepis, który przyznaje Przewodniczącemu KNF uprawnienia prokuratora, wyraźnie ogranicza się tylko do uprawnień „wynikających z przepisów k.p.c.”, nie obejmuje więc, jak to ma miejsce np. w przypadku organizacji pozarządowych (art. 62 k.p.c.), wszelkich uprawnień prokuratora wynikających z ustawy (a więc i ustawy o kosztach). Warto dodać, że UKNF jest osobną od Skarbu Państwa osobą prawną, nie korzysta więc także ze zwolnienia należnego Skarbowi Państwa.
Z tą oceną zgadza się Szymon Jelonek, radca prawny w kancelarii SPCG: - Jeśli Przewodniczący KNF wytacza powództwo (korzystając z uprawnienia prokuratora, o którym mowa w art. 7 k.p.c.), zastosowanie względem niego znajdą ogólne zasady dotyczące zwrotu kosztów procesu określone w k.p.c., tj. w szczególności art. 98 i reguła, wedle której strona przegrywająca sprawę obowiązana jest zwrócić przeciwnikowi na jego żądanie koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw i celowej obrony. Prokurator, a w konsekwencji także Przewodniczący KNF, ma bowiem wówczas status materialnoprawnej strony postępowania, również w zakresie kosztów w razie przegrania procesu. Nie ma natomiast podstaw, aby w odniesieniu do Przewodniczącego KNF sięgać do przepisów u.k.s.c. Argument ten znajduje oparcie w poglądzie prezentowanym przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z 17 marca 2016 r. (sygn. akt II CZ 3/16), w którym ten rozstrzygał o zastosowaniu przepisów u.k.s.c. do organizacji pozarządowej i wskazał, że skoro na gruncie art. 62 par. 1 k.p.c. stosuje się względem niej odpowiednio przepisy o prokuratorze, to nie tylko zawarte w k.p.c., lecz także - poprzez art. 8 ust. 1 u.k.s.c. - w u.k.s.c., a więc art. 96 ust. 1 pkt 6 u.k.s.c. W konsekwencji w opisanym sporze wydaje się, że rację ma sąd nakładający koszty na Przewodniczącego KNF, bowiem brak obowiązku uiszczania kosztów sądowych, o którym mowa w art. 96 ust. 1 pkt 6 u.k.s.c., nie jest uprawnieniem prokuratora wynikającym z k.p.c. Brak obowiązku uiszczania kosztów sądowych, o którym mowa w art. 96 ust. 1 pkt 6 u.k.s.c., nie jest bowiem uprawnieniem prokuratora wynikającym z k.p.c. (a w konsekwencji nie jest także uprawnieniem Przewodniczącego KNF, który zgodnie z art. 6 ust. 1 u.n.r.f. korzysta wyłącznie z uprawień prokuratora wskazanych w k.p.c.).
Na dodatkowe komplikacje wynikające z nowelizacji ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 2243) zwraca uwagę dr hab. Marcin Dziurda z Katedry Postępowania Cywilnego Uniwersytetu Warszawskiego. Obsługujący przewodniczącego Urząd Komisji Nadzoru Finansowego nie działa już w formie jednostki budżetowej, ponieważ w 2019 r. został przekształcony w odrębną od Skarbu Państwa osobę prawną.- Przyjmuje się, co prawda, że zwolnienie z art. 94 u.k.s.c. można rozciągać na działające w imieniu własnym jednostki i organy państwowe, ale tylko takie, które swoje wydatki pokrywają z budżetu państwa. Jak zauważył Sąd Najwyższy, gdyby organ finansowany z budżetu ponosił opłaty sądowe, środki na nie musiałyby pochodzić z budżetu państwa. Następnie trafiałyby one na konto sądu, a stamtąd na rachunek dochodów budżetu. Po dokonaniu trzech przelewów środki te wracałyby w miejsce, z którego pochodzą. Dlatego przyjmuje się, że organy państwowe finansowane z budżetu nie muszą ponosić opłat sądowych.

…i za

Zdaniem Marcina Dziurdy istnieją jednak argumenty za zwolnieniem z opłat Przewodniczącego KNF. - W orzecznictwie i doktrynie wyrażane są poglądy, że zwolnienie od kosztów sądowych wynikające z art. 96 ust. 1 u.k.s.c. można rozciągać na organy i podmioty działające na prawach prokuratora, nawet jeśli nie są wymienione w tym przepisie. Chodzi np. o organizacje pozarządowe albo prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (postanowienia Sądu Najwyższego z 13 stycznia 2016 r., sygn akt II CZ 95/15, oraz z 17 marca 2016 r., sygn. akt II CZ 3/16; por. także komentarz P. Feligi do art. 96 u.k.s.c). W mojej ocenie stanowisko to jest racjonalne i można je odnieść także do Przewodniczącego KNF, chociaż art. 6 ust. 1 odwołuje się jedynie do uprawnień prokuratora wynikających z kodeksu postępowania cywilnego, nie wspomina natomiast o ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Trudno byłoby znaleźć uzasadnienie dla koncepcji, że jeżeli działając na prawach prokuratora, powództwo na rzecz określonej osoby wytacza Rzecznik Finansowy czy inspektor pracy, to korzystają ze zwolnienia od kosztów sądowych, natomiast zwolnienie to nie przysługuje wytaczającemu tożsame powództwo Przewodniczącemu KNF.

Co z tym zrobić

Wobec rozbieżności interpretacyjnych i odmiennych decyzji sądów w identycznym stanie faktycznym (jak było w przypadku sprawy WGI) należałoby sprawę uporządkować.
- Przede wszystkim dlatego, że we wskazanych sprawach Przewodniczący KNF występuje w interesie publicznym w obronie pokrzywdzonych. Należy jak najszybciej dać mu do tego faktycznie narzędzia. Jednocześnie, nie można się dziwić sądom, że przy obowiązujących aktualnie przepisach utrzymują taką linię orzeczniczą - mówi dr Edyta Gapska.
- Najprawdopodobniej jest to wynik niedbałości legislacyjnej ustawodawcy. Aby to zmienić, konieczna byłaby nowelizacja ustawy, tj.: albo art. 6 ust. 1 u.n.r.f. poprzez wskazanie, że Przewodniczący KNF w określonych sytuacjach dysponuje „prawami przysługującymi prokuratorowi” (a nie tylko uprawnieniami prokuratora z k.p.c.); albo art. 96 ust. 1 pkt 6 u.k.s.c. poprzez dodanie do zamkniętego katalogu podmiotów z tego przepisu Przewodniczącego KNF - dodaje mec. Szymon Jelonek. Ministerstwo Sprawiedliwości do tej pory nie odpowiedziało na prośbę o komentarz. ©℗