Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego, która miała realizować wyrok Trybunału Konstytucyjnego, to zaledwie trzy krótkie artykuły. W praktyce, jeśli Sejm ostatecznie nie zgodzi się na przyjęcie poprawek Senatu, może spowodować nieodwracalne konsekwencje dla tysięcy osób pokrzywdzonych decyzjami wydanymi z rażącym naruszeniem prawa. To nie tylko sprawy z reprywatyzacją w tle. Jak mówią prawnicy, przyjęcie przepisów doprowadzi do legalizacji całego bezprawia, które wydarzyło się w czasach PRL-u. Nowelizacja zamknie drogę nie tylko do odzyskania nieruchomości, ale także do wypłaty jakichkolwiek odszkodowań.

Tło nowelizacji

Przesłanki stwierdzania nieważności decyzji wymieniono w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego. Są to m. in. sytuacje, w których rozstrzygnięcie wydał niewłaściwy organ albo jeśli przez pomyłkę dwukrotnie rozstrzygnięto tę samą sprawę. Przepisy przewidują, że w takich przypadkach decyzje są nieważne, chyba że od ich wydania upłynęło 10 lat lub wywołały one nieodwracalne skutki prawne. Istnieją jednak sytuacje, w których granica czasu nie obowiązuje. Nieważność decyzji można stwierdzić zawsze np. wówczas, jeśli została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Ten ostatni przypadek został jednak zakwestionowany przez orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z maja 2015 r. (sygn. P 46/13). I to właśnie ten wyrok stał się dla posłów punktem wyjścia do przygotowania nowelizacji k.p.a.
Przypomnijmy: sprawa dotyczyła tzw. dekretu warszawskiego. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że brak możliwości rezygnacji ze stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w momencie, gdy nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub oczekiwania na jego nabycie, czyli tzw. ekspektatywy (dzieje się tak w momencie, gdy do pełnego nabycia prawa brakuje spełnienia pewnych warunków, np. wpisu do księgi wieczystej), jest niezgodny z Konstytucją RP. Trzeba jednak podkreślić, że w orzeczeniu chodziło jedynie o decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem trybunału taka furtka do uchylania wydanych kilkadziesiąt lat wcześniej decyzji (we wspomnianej sprawie upłynęło ponad 60 lat) nie sprzyja stabilności i pewności sytuacji prawnej.

Szkodliwe poprawki

Pojawił się jednak dość oczywisty problem: jak określić, po ilu latach rozstrzygnięcia nie powinno się uchylać? Ostatecznie próbę rozwiązania tego dylematu podjęła się sejmowa komisja ustawodawcza, która w marcu 2021 r. przygotowała własny projekt nowelizacji k.p.a.
– Pierwotna wersja projektu, która trafiła do Sejmu, a więc przed wprowadzeniem poprawek komisji nadzwyczajnej, była dobrą propozycją. Wprost realizowała wytyczne Trybunału Konstytucyjnego i raczej nie można było mieć co do tego żadnych wątpliwości. Niestety ostatnio widzimy taką praktykę, że w toku prac komisji zostają zgłoszone poprawki kompletnie odwracające sens pierwotnej propozycji, tak jak miało to miejsce w tym przypadku – wskazuje Krzysztof Wiktor, radca prawny i starszy doradca w kancelarii prawnej Wardyński i wspólnicy.
Pierwotna wersja projektu zakładała, że nie będzie można stwierdzać nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jeśli od jej wydania upłynęło 30 lat, a rozstrzygnięcie było podstawą nabycia prawa lub stwarzało uzasadnione oczekiwanie nabycia prawa. Zaproponowano – zgodnie z wyrokiem TK – termin, który miał zwiększyć stabilność prawną. Pozostawiono także pewną furtkę: organ nadal miałby możliwość wydania orzeczenia, w którym stwierdziłby, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Dlaczego to ważne? Osoba poszkodowana mogłaby się wówczas ubiegać o odszkodowanie za poniesione szkody na drodze cywilnej.
W trakcie prac legislacyjnych swoje poprawki zaproponowała sejmowa Komisja Nadzwyczajna ds. Zmian w Kodyfikacjach. Skrócono w nich okres, po którym nie można stwierdzić nieważności decyzji z 30 do 10 lat. Po upływie tego czasu nie będzie możliwe nawet stwierdzenie, że rozstrzygnięcie wydano z rażącym naruszeniem prawa. Z pierwotnego przepisu usunięto też przesłankę mówiącą o nabyciu prawa, co znacznie rozszerza możliwość jego stosowania. To jednak nie wszystko. Z mocy prawa mają zostać umorzone wszystkie trwające postępowania dotyczące nieważności decyzji, jeśli od jej wydania upłynęło 30 lat, a nowych w ogóle nie będzie można wszcząć.
– Czym innym byłoby niestwierdzanie nieważności decyzji, ale wydanie orzeczenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a czym innym całkowite zamknięcie drogi do prowadzenia postępowań. Skutki tej ustawy idą więc o wiele dalej niż orzeczenie TK. W wyroku trybunał zalecił, aby było miejsce na indywidualną ocenę. Obecnie miejsca na taką ocenę po prostu nie będzie. Zakładała to pierwotna wersja projektu, zanim wprowadzono do niej poprawki – podkreśla Andrzej Bieńkowski, adwokat i radca prawny specjalizujący się w prawie administracyjnym i zagadnieniach związanych z nieruchomościami i reprywatyzacją.

Bez prawa do odszkodowań

Jak wskazują prawnicy, jednym z najgroźniejszych skutków przyjęcia ustawy w tym brzmieniu jest praktycznie całkowite zamknięcie możliwości dochodzenia od Skarbu Państwa odszkodowań za bezprawne decyzje wydane ponad 30 lat temu.
– Ma to oczywiście swój cel „fiskalny”. Chodzi o to, by uniknąć odpowiedzialności finansowej. Ustawa nowelizująca k.p.a. w obecnym brzmieniu zamyka bowiem drogę do uzyskania odszkodowań w tych sytuacjach, w których przed wejściem w życie przepisów nie zostanie stwierdzona wadliwość decyzji administracyjnej. Jeśli zostanie ona stwierdzona wcześniej, to taka możliwość pozostanie. Po przyjęciu ustawy nie będzie można stwierdzać w ogóle nieważności decyzji. Co za tym idzie, zamyka się drogę sądową dla osób, które chciałyby uzyskać odszkodowanie za wadliwą nacjonalizację, bo nie będzie możliwości stwierdzenia wadliwości takich orzeczeń. Nie będzie można dochodzić roszczeń na drodze cywilnej, bo przepisy wymagają, by najpierw uzyskać postanowienie o nieważności decyzji – tłumaczy Krzysztof Wiktor.
Jego zdaniem ustawa, która miała realizować wyrok TK, paradoksalnie może zostać w przyszłości uznana za niezgodą z konstytucją. Wskazuje w tym kontekście przede wszystkim na ewentualne naruszenie zasady równości oraz art. 77, który stanowi, że każdy ma prawo do naprawienia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działania władzy publicznej.
– Okazuje się, że nie „każdy” będzie mógł żądać stosownego świadczenia za bezprawie państwa wyrządzone wydaniem decyzji, po 30 latach od jej wydania nie będzie prawnej drogi wykazania tego bezprawia – pointuje Krzysztof Wiktor.

Walka z „dziką reprywatyzacją”?

Nowelizacja k.p.a. ma objąć wszystkie decyzje administracyjne. Prawnicy i politycy szczególnie zwracają jednak w tym kontekście uwagę na postępowania reprywatyzacyjne głównie ze względu na fakt, że to one potencjalnie często toczą się dłużej niż 30 lat. Zasadniczo różni ich jednak punkt widzenia. Prawnicy zwracają uwagę na niebezpieczeństwo „ustawowego wygaszenia” postępowań reprywatyzacyjnych bez odpowiednich rekompensat i możliwości dochodzenia swoich praw. Część polityków twierdzi natomiast, że nowelizacja pozwoli jednym ostrym cięciem zwalczyć reprywatyzacyjne patologie. Sebastian Kaleta, sekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości i przewodniczący Komisji do spraw Reprywatyzacji Nieruchomości Warszawskich, po głosowaniu w Sejmie napisał na Twitterze: „Sejm przyjął ustawę, która kończy z dziką reprywatyzacją, która blokuje zgłaszanie kolejnych roszczeń, w tym mienia bezspadkowego (…)”.
– Uchwalone rozwiązanie, które teoretycznie miało rozwiązać reprywatyzacyjny węzeł gordyjski, jest rozwiązaniem metodą Aleksandra Wielkiego: przecinamy węzeł mieczem, ergo odcinamy się od decyzji wydanych w PRL-u poprzez wyłączenie możliwości badania ich legalności. Metoda ta nie jest jednak prawidłowa. Nie uwzględnia potrzeby dokonania indywidualnej oceny interesów obecnych lub dawnych właścicieli nieruchomości. W tego typu sprawach nie można stwierdzić, że jeden z nich jest ważniejszy, dlatego trzeba traktować je na równi – zauważa Andrzej Bieńkowski.
Jak w takim razie inaczej rozwiązać kwestie reprywatyzacyjne w taki sposób, by uwzględnić interesy obu stron? Zdaniem prawnika można skorzystać z gotowego rozwiązania istniejącego już w polskim ustawodawstwie. Można by w ten sposób stworzyć prawo do rekompensaty za znacjonalizowane mienie w określonej proporcji, jednak bez zwrotu nieruchomości.
– Kilkanaście lat temu Polska zmagała się z problemem uregulowania tzw. mienia zabużańskiego. Z oczywistych powodów nie było możliwości jego restytucji w naturze, ale na państwie polskim ciążył obowiązek wypłaty odszkodowań. Zagadnienie to uregulowano w ustawie z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w której ustalono, że rekompensata stanowi 20 proc. wartości utraconej nieruchomości. Jest więc gotowy instrument, który nie pozostawiałby z niczym osób, które obiektywnie bezprawnie zostały pozbawione własności. Z kolei obecnym właścicielom dawałby stabilność prawną poprzez wyeliminowanie ryzyka utraty nieruchomości – tłumaczy Andrzej Bieńkowski.
Zdaniem prawnika ustawa w kształcie przyjętym przez Sejm będzie niezgodna także z prawem międzynarodowym.
– Sytuacja, w której państwo może w sposób bezprawny zabrać obywatelowi nieruchomość i jest on pozbawiony zarówno możliwości stwierdzenia nielegalności tego wywłaszczenia, jak i uzyskania odpowiedniego ekwiwalentu, jest nie do pogodzenia z zasadami prawa wynikającymi z konstytucji oraz konwencją o ochronie praw człowiek i podstawowych wolności – podsumowuje Andrzej Bieńkowski.
Własne poprawki do ustawy uchwalonej przez Sejm zaproponował Senat. Zakładają one m. in. wydłużenie vacatio legis do trzech miesięcy i zmianę umożliwiającą dalsze prowadzenie postępowań administracyjnych wszczętych przed wejściem w życie nowych przepisów. W sytuacji gdy nie można stwierdzić nieważności decyzji, sąd mógłby też orzec, że rozstrzygnięcie zapadło z rażącym naruszeniem prawa. W momencie zamykania tego numeru oczekujemy na głosowanie poprawek w Senacie.
Jednym z najgroźniejszych skutków będzie zamknięcie możliwości dochodzenia od Skarbu Państwa odszkodowań za bezprawne decyzje wydane ponad 30 lat temu.