Już ubiegły rok pokazał nieco mniejsze zainteresowanie przedsiębiorców publicznymi przetargami, ale prawdziwe zaniepokojenie mogą wywoływać dane za pierwsze półrocze 2022 r. Na jeden przetarg o wartości poniżej progów unijnych przypada zaledwie 2,29 oferty. Biorąc pod uwagę, że część z nich jest odrzucana, w wielu przypadkach nie można mówić praktycznie o żadnej konkurencji.

– Obawiam się, że to dopiero początek tego trendu i coraz więcej firm, zwłaszcza małych i średnich, będzie rezygnować z ubiegania się o publiczne zamówienia. Największym problemem jest w tej chwili brak waloryzacji wynagrodzeń – zauważa Marek Kowalski, przewodniczący Federacji Przedsiębiorców Polskich.

Reklama

Mimo wytycznych Urzędu Zamówień Publicznych czy Prokuratorii Generalnej RP, które wprost mówią o możliwości podwyższania wynagrodzenia z powodu szalejącej inflacji, wielu zamawiających wciąż odmawia aneksowania umów. Trudno się więc dziwić, że firmy nie kwapią się do zawierania kolejnych. Zapowiadany już w czerwcu przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii projekt specustawy waloryzacyjnej wciąż jeszcze nie powstał.

Paradoksem jest to, że obowiązujące od początku 2021 r. przepisy o zamówieniach publicznych przewidują wiele ułatwień, które miały zachęcić wykonawców do startu w przetargach. UZP przestrzega jednak, by na podstawie tak krótkiego okresu ich obowiązywania nie wyciągać zbyt daleko idących wniosków. Jego zdaniem zmniejszenie średniej liczby ofert należy tłumaczyć przede wszystkim nadzwyczajną sytuacją, w jakiej znalazła się Polska. Możliwości wykonawców do realizacji zamówień ogranicza wojna w Ukrainie, pandemia koronawirusa, przerwane łańcuchy dostaw i coraz bardziej dotkliwy brak rąk do pracy.

Reklama
Po dwóch latach rosnącej konkurencji na rynku zamówień publicznych już ubiegły rok pokazał nieco mniejsze zainteresowanie przedsiębiorców publicznymi przetargami. Jednak prawdziwe zaniepokojenie mogą wywoływać dane za pierwsze półrocze 2022 r. Na jeden przetarg o wartości poniżej progów unijnych przypada zaledwie 2,29 oferty. Jeszcze gorzej sytuacja wygląda, gdy weźmie się pod uwagę, że część ofert jest z różnych powodów odrzucana. To oznacza, że w wielu przetargach nie można mówić praktycznie o żadnej konkurencji. Coraz więcej jest też takich, w których nikt nie startuje.
- Obawiam się, że to dopiero początek złego trendu i coraz więcej firm, zwłaszcza małych i średnich, będzie rezygnować z ubiegania się o publiczne zamówienia. Ogólnie trudna dla przedsiębiorców sytuacja na tym rynku jest spotęgowana brakiem elastyczności zamawiających. Największym problemem jest w tej chwili brak waloryzacji wynagrodzeń, który powoduje, że wykonawcom bardziej opłaca się zrywać kontrakty, nawet licząc się z karami umownymi, niż je realizować - zauważa Marek Kowalski, przewodniczący Federacji Przedsiębiorców Polskich oraz przewodniczący Rady Zamówień Publicznych.
Jeśli przetarg trwa przykładowo dwa miesiące, to już przed zawarciem umowy ceny zaproponowane w ofercie przestają odpowiadać warunkom rynkowym. A co powiedzieć o kontraktach zawieranych na lata? Owszem, wiele z nich zgodnie z nowymi przepisami musi zawierać klauzule waloryzacyjne. Tyle że standardem jest ograniczanie ich działania do 3-5 proc. wartości zamówienia. Tymczasem ceny towarów czy usług drożeją w dwucyfrowym tempie.
Zachętę do waloryzacji wynagrodzeń miała stanowić specustawa, której pilne przygotowanie już w czerwcu zapowiedziało Ministerstwo Rozwoju i Technologii. Choć kończy się sierpień, wciąż jednak nie przedstawiono nawet jej projektu. Co prawda wytyczne Urzędu Zamówień Publicznych oraz Prokuratorii Generalnej RP jednoznacznie wskazują, że już obecne przepisy pozwalają na waloryzację kontraktów ze względu na wyjątkową sytuację, ale większość zamawiających nie kwapi się ku temu. W tej sytuacji trudno się dziwić, że przedsiębiorcy nie są skłonni do zawierania kolejnych umów.

Zmiany wymagają czasu

Konkurencyjność od wielu lat jest piętą achillesową polskiego rynku zamówień publicznych. Najwyższą odnotowano w 2005 r., kiedy na jeden przetarg przypadało średnio 4,4 oferty. Od tego czasu było już tylko gorzej. Najniższy poziom zanotowano w 2018 r., potem zaczął on rosnąć i to nawet podczas pandemii. Teraz znów jesteśmy najbliżej najgorszych wskaźników w historii.
Za ostatni okres brakuje danych z rynku europejskiego, które można byłoby zestawić z polskimi. Pewien obraz dają natomiast dane Komisji Europejskiej za lata 2018-2019. W tym czasie aż 43 proc. polskich postępowań kończyło się złożeniem tylko jednej oferty, co plasowało nas w końcówce UE. Na Węgrzech takich przetargów było wówczas 39 proc., w Niemczech - 18 proc., a w Szwecji - 9 proc.
- Poziom konkurencyjności zamówień publicznych od lat jest uznawany za zbyt niski w stosunku do roli tego sektora. Moim zdaniem mała konkurencyjność wynika m.in. ze wciąż zbyt proceduralnego podejścia do przetargów, których celem jest przecież pozyskanie przez stronę publiczną określonego dobra w zamian za wymierną korzyść dla wykonawcy. W wielu branżach nadal jest problem z uwzględnianiem aspektów jakościowych, a także efektywnością ocenianą przez pryzmat kosztów cyklu życia, a nie jedynie kosztu nabycia - zwraca uwagę Anna Szymańska, radca prawny z kancelarii Dentons i członek Stowarzyszenia Prawa Zamówień Publicznych.
Paradoksalnie poprawa konkurencyjności była jednym z głównych celów obowiązującej od początku 2021 r. ustawy - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1710). Jak pokazują dane, nie udało się go osiągnąć. Eksperci zwracają jednak uwagę, że za wcześnie, by oceniać skuteczność nowych regulacji.
- Sytuację teoretycznie mogą poprawić regulacje takie jak klauzule waloryzacyjne, zakaz stosowania klauzul abuzywnych, limity kar umownych czy ustawowy obowiązek współpracy przy realizacji zamówienia publicznego. Praktyka już pokazuje, że w niektórych przypadkach można wypracować obiektywnie efektywne rozwiązania kontraktowe. Dzieje się to jednak zbyt wolno, często dopiero w wyniku np. postępowań odwoławczych. Generalnie wypracowanie lepszych standardów rynkowych wymaga czasu i pieniędzy, a jednego i drugiego obecnie brakuje - komentuje Anna Szymańska. Ona również obawia się dalszego odpływu przedsiębiorców. Jej zdaniem trend ten mogłoby zahamować jedynie bardziej partnerskie podejście stron, szybkie rozwiązywanie problemów i zmiana zachowawczego dziś podejścia do zarządzania okolicznościami, które są niezależne od stron.
Problemem jest to, że choć nowa ustawa rzeczywiście wprowadziła szereg ułatwień mogących poprawić sytuację wykonawców, to jednocześnie ich stosowanie zależy często od samych zamawiających. Dla przykładu - nowe przepisy zniosły obowiązek żądania wadium przy zamówieniach powyżej progów unijnych. Zamawiający jednak niezbyt chętnie korzystają z tej możliwości i wpłacenie wadium wciąż jest standardowym wymogiem.
Inny przykład - zaliczki i płatności częściowe. Owszem, przepisy wymagają ich przy dłuższych umowach, ale wielu zamawiających wciąż różnymi sposobami odracza terminy płatności (zwłaszcza znajdujące się w złej sytuacji finansowej szpitale). W ramach Rządowego Funduszu Polski Ład, który ma pomóc odbudować gospodarkę po pandemii, rozdzielane są dziesiątki miliardów złotych na inwestycje. Tyle że firmy startujące w przetargach na ich realizację muszą liczyć się z tym, że najpierw same sfinansują inwestycję. Jeśli umowa trwa krócej niż rok, rządowe pieniądze są wypłacane dopiero po zakończeniu kontraktu.

Obiektywne przeszkody

UZP przestrzega, by na podstawie najnowszych danych nie wyciągać zbyt daleko idących wniosków.
- Nowa ustawa p.z.p. w sposób istotny uelastyczniła proces udzielania zamówień poniżej progów unijnych, a także wprowadziła mechanizmy dające zamawiającym i wykonawcom większą swobodę kształtowania wzajemnych relacji. Jak każda tego typu zmiana w prawie, wymaga ona jednak odpowiedniego ukorzenienia się wśród uczestników rynku i na efekty regulacji trzeba chwilę poczekać - przekonuje Michał Trybusz, rzecznik prasowy UZP.
Jego zdaniem spadek średniej liczby ofert należy tłumaczyć przede wszystkim nadzwyczajną sytuacją, w której znalazła się Polska. Wojna w Ukrainie, pandemia koronawirusa, przerwane łańcuchy dostaw czy coraz bardziej dotkliwy brak rąk do pracy zmniejsza możliwości wykonawców do realizacji zamówień.
- Generalną zasadą funkcjonującą w normalnych warunkach rynkowych od roku 2018 do 2020 był systematyczny wzrost liczby składanych ofert. Natomiast w obecnym okresie w warunkach rynkowych poddanych permanentnym turbulencjom ekonomicznym zanotowano stosunkowo nieznaczny spadek. Mimo niepewności rynkowej zamówienia publiczne nadal są atrakcyjne dla wykonawców - zauważa Michał Trybusz.
Coraz mniej konkurencji na publicznym rynku / Dziennik Gazeta Prawna - wydanie cyfrowe