Kołodziejski: Ustawa o dekoncentracji mediów to chęć zróżnicowania rynku [WYWIAD]

Ustawa o dekoncentracji mediów to chęć większego zróżnicowania rynku. Czy można to wiarygodnie przedstawić jako ograniczenie pluralizmu? Jest to słaby argument - mówi w wywiadzie udzielonym PAP, przewodniczący KRRiT, Witold Kołodziejski

PAP: Jeżeli mówimy o ustawie dekoncentracyjnej, o tym że budujemy pluralizm w polskich mediach, to o jakim zakresie zmian możemy dzisiaj powiedzieć?

Witold Kołodziejski: Dzisiaj w Polsce, można powiedzieć, iż mamy rozdźwięk między ustawą o Radiofonii i Telewizji, a ustawą o Ochronie Konkurencji i Konsumentów. Podczas gdy prawo antymonopolowe odwołuje się do pojęcia dominującej pozycji rynkowej, to termin koncentracji mediów związany jest z dominującą pozycją opiniotwórczą.

Ponadto, przepisy ustawy o radiofonii i telewizji, które powinny reagować na różne praktyki monopolistyczne są de facto nie do zastosowania ze względu na brak spójności z ustawami i regulacjami dotyczącymi rynku i konkurencji. Potrzeba uporządkowania jest widoczna. Parlament Europejski czy Rada Europy, OBWE, UNESCO i inne instytucje od lat 90 dostrzegają problem, podejmują działania i namawiają państwa członkowskie do zaangażowania w przeciwdziałanie negatywnym skutkom koncentracji własności w mediach. W Polsce te działania zostały kompletnie zaniechane. Dzisiaj mamy bardzo istotną koncentrację na rynku medialnym, a taka koncentracja kapitału jest jednym z podstawowych czynników mających wpływ na pluralizm mediów. Niestety system prawny państwa kompletnie tego nie widzi.

Propozycje i zapowiedzi wprowadzania zapisów dekoncentracyjnych nie są kwestią nową, nie są kwestią podejmowaną wyłącznie przez ten rząd. Poprzednie rządy czy instytucje również je opracowywały. Warto podkreślić – każdy rząd, każda koalicja polityczna jakieś stanowisko na ten temat musiała zajmować. Zapowiadała działania, ale na zapowiedziach się kończyło. Ten rząd powiedział, że będzie w końcu wprowadzał zapisy dekoncentracyjne i właśnie to robi.

Krótka lekcja historii: w latach ’90, w pierwszych procesach koncesyjnych zgodnie z ustawą i koncepcją mediów niepaństwowych wizja była taka, że będzie kilku nadawców ogólnokrajowych i regionalnych, oraz dziesiątki jeśli nie setki nadawców lokalnych, tak przyznawano koncesje radiowe, takie były również lokalne czy regionalne koncesje telewizyjne. Po ćwierćwieczu obowiązywania tych przepisów okazało się, że wszystkie te „drobne” koncesje są przejmowane, skupowane i koncentrują się w dużych grupach kapitałowych. Ustawa, o której mówimy ma za zadanie dostosowanie przepisów antykoncentracyjnych do rzeczywistości i specyfiki rynku medialnego w Polsce.

PAP: Z dokumentów opracowanych przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji wynika, że państwa UE regulują swoje rynki mediów, regulują pluralizm tworząc własne ustawy. Czy nasze obecne regulacje są niewystarczające? Czy musimy tworzyć nową ustawę deregulacyjną?

WK: Tak. W Polsce mamy sytuację, w której konkurencja na rynku medialnym regulowana jest tak samo jak wszystkie inne rynki gospodarcze. Za tę regulację odpowiada Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumenta. I on do tego podchodzi od strony gospodarczej czyli określa pozycję dominującą. Przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział na rynku właściwym przekracza 40 proc. Wspomniana ocena nie przystaje do pozycji medialnej. Inaczej trzeba definiować rynki właściwe i inne zakładać progi. W mediach stosuje się inne miary. O tym mówi w swoich stanowiskach i rekomendacjach Parlament Europejski i Rada Europy.

Pozostałe państwa przed akcesją i po akcesji tworzyły albo dostosowywały prawo właśnie do tych specyficznych warunków dla rynku medialnego. Polska miała swoją ustawę medialną, ale ona nie koresponduje z ustawą o ochronie konkurencji i konsumenta. W związku z tym wszelkie antymonopolowe działania UOKiK nie są nakierowane na rynek medialny w takim stopniu jak powinny. Upraszczając: UOKIK „nie widzi” specyfiki tego rynku. Dochodzi do sytuacji, w której np. w przetargu na multipleks telewizji cyfrowej firma będąca praktycznie monopolistą na rynku nadawania naziemnego, dostaje 100 proc. punktów za konkurencyjność. Dzieje się tak, bo to te istotne aktywności medialne są kompletnie rozłącznie widziane przez polski system regulacyjny.

PAP: Czym ten chaos legislacyjny grozi?

WK: Grozi koncentracją poziomą, w której mamy bardzo silną pozycję na rynku medialnym kilku dużych koncernów, polskich czy międzynarodowych. Grozi koncentracją pionową skupiającą własność na różnych poziomach łańcucha wartości np. producent-nadawca-dystrybutor, czy wreszcie koncentracją krzyżową gdzie następuje konsolidacja na różnych rynkach np. radiowym, telewizyjnym, internetowym i prasowym jednocześnie.

To grozi po prostu zachwianiem pluralizmu czyli złamaniem tego, do czego dążymy. Tu nie chodzi o eliminację dużych graczy z rynku, lecz o wyrównanie szans dla wszystkich, by mali mieli również możliwości do rozwijania swoich przedsiębiorstw. Cały czas mówimy przecież o gospodarce. Chodzi o to, aby w efekcie tego procesu, obywatel miał wybór, szeroką gamę oferty pochodzącą od różnych nadawców, producentów i operatorów. To norma cywilizacyjna.

PAP: Czy w Europie nie ma takich konstruktów pionowych o jakich Pan właśnie powiedział?

WK: Są, ale są badane i państwo ma narzędzia do interwencji w szczególnych przypadkach. Zdecydowanie większość krajów europejskich ma swoje przepisy dekoncentracyjne. We Francji np. osoba fizyczna lub prawna nie może posiadać więcej niż 49 proc. kapitału w spółce posiadającej telewizyjną koncesję ogólnokrajową, na program o udziale przekraczającym 8 proc. całkowitej oglądalności telewizyjnej. Nie może posiadać również więcej niż 1/3 kapitału w innych spółkach realizujących koncesje, również lokalne. Francuzi mają również ograniczenia dla kapitału zagranicznego do poziomu 20 proc.

PAP: Spodziewany koszt polityczny przy próbie regulacji na rynku medialnym w Polsce będzie prawdopodobnie wysoki. Czy spodziewa się Pan ostrych dyskusji i negatywnych emocji? Opozycja w tej sprawie ma zdaje się jednoznaczne stanowisko?

WK: Przypomnę, że prace Krajowej Rady nad rozwiązaniami dekoncentracyjnymi wykraczają poza jedną kadencję i prowadzone są od lat. To o czym dzisiaj mówimy nie jest również pomysłem tej koalicji politycznej. Jest to praca całych zespołów na przestrzeni wielu lat. Mało tego – jest to praca motywowana przez instytucje europejskie. Nie mówimy tu o jakiejś rozgrywce, nie dajemy wplątać się w sugestie, że to rozgrywka z tym czy innym nadawcą, tym czy innym operatorem. Chodzi po prostu o zdrowe zasady funkcjonowania państwa, które wreszcie trzeba naprawić po wielu latach zaniedbań. To polityka, która mówi o tym, by badać poziom koncentracji w mediach stosownie do ich specyfiki. By badać koncentrację poziomą, pionową i krzyżową.

Dzisiaj mamy do czynienia z sytuacją, w której nadawca jest równolegle bardzo dużym i dominującym brokerem reklamowym albo z sytuacją, w której nadawca jest jednocześnie bardzo dużym operatorem platformy telewizyjnej. Musimy zauważać te zależności, bo one mają wpływ na realną pozycję innych nadawców i operatorów. Zresztą do Krajowej Rady wciąż wpływają skargi od mniejszych przedsiębiorców na nieuczciwe praktyki ze strony dużych podmiotów. Ich sprawy toczą się w sądach. Mały nadawca czy operator ma coraz mniejsze szanse na utrzymanie swojej pozycji na rynku. Nie mam nic przeciwko rywalizacji gospodarczej, ale musi ona być uczciwa.

Pierwszy etap w procesie dekoncentracji to odpowiednia konstrukcja prawna, która uwzględni tego typu zjawiska. Musimy widzieć rynek medialny jako spójny, łącznie z zależnościami w łańcuchu wartości. Druga rzecz to określenie, kiedy przekroczenie jakiego progu będzie oznaczało pozycję znaczącą. My mówimy o progu na poziomie 20 proc. udziałów w danym rynku, jeżeli ten próg jest przekroczony, to już zapala się czerwona lampka: „uważajmy czy ten nadawca nie wykorzystuje swojej pozycji w sposób nieuczciwy”.

W propozycjach Krajowej Rady nie mówimy o całkowitych zakazach przekraczania określonych progów, nie wprowadzamy nakazów sprzedaży części udziałów itp. Mówimy jedynie o wprowadzeniu progów, od których zapala się sygnał ostrzegawczy, a państwo zyskuje dodatkowe narzędzia do działania. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumenta, Urząd Komunikacji Elektronicznej czy Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji będzie mógł skutecznie interweniować. Bez tego nie da się tworzyć pluralistycznego rynku medialnego.

PAP: Czy KRRiT bierze udział w pracach nad projektem nowej ustawy dekoncentracyjnej? Jeśli tak to w jakim zakresie?

WK: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji jako organ czuwający nad rynkiem medialnym opracowała swoją koncepcję w kierunkach strategicznych, w części dotyczącej właśnie pluralizmu rynku medialnego. Powiedzieliśmy jak naszym zdaniem należy robić badania, co należy brać pod uwagę i w jakich kierunkach podążać. Zasugerowaliśmy, kiedy należałoby uznać, że jakiś podmiot osiąga pozycję znaczącą. Przekazaliśmy nasz wkład i powiedzieliśmy ustawodawcy: „teraz wasza rola”. Ustawę pisze Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Krajowa Rada jest tam aktywnym uczestnikiem w pracach, ale to Minister Kultury ostatecznie ustawę napisze i przedstawi rządowi, a rząd - parlamentowi.

PAP: Pojawiają się głosy, zwłaszcza opozycji, że ten proces jest procesem upolitycznionym i że proces deregulacji w polskich mediach generalnie służy eliminacji pluralizmu. Czy taka narracja ma szanse wygrać w dyskusji na temat wolności i pluralizmu w polskich mediach?

WK: Moim zdaniem nie ma szansy wygrać, natomiast oczywiście rolą opozycji jest prowadzenie narracji wojennej i naturalnie takie argumenty się pojawią i będą zaostrzane. Myślę, że bardzo dużo będzie zależało od jakości wytłumaczenia tej ustawy. Powtórzę zatem jeszcze raz: te prace były tworzone przez różne rządy, koncepcje były tworzone w różnym czasie. Wiele instytucji europejskich nakłania nas, byśmy takie rozwiązania wprowadzali. I jeżeli mówimy, że chcielibyśmy, żeby było więcej różnorodności, to czy to znaczy, że ograniczamy pluralizm? To nie jest chęć wyłączenia czy odebrania komuś koncesji, to jest chęć większego zróżnicowania tego rynku. Czy można to wiarygodnie przedstawić jako ograniczenie pluralizmu? Jest to słaby argument.

PAP: Czy możemy dziś powiedzieć o szczegółach proponowanych rozwiązań i czy znane są Panu szczegóły tej ustawy?

WK: Szczegóły ustawy i jej losy są oczywiście tylko i wyłącznie w kompetencji Ministerstwa Kultury. Oni się tą ustawą zajmują, prowadzą szerokie konsultacje. W zespole są ludzie Krajowej Rady, ale wszelkie pomysły, które w trakcie tych konsultacji wypływają są ostatecznie weryfikowane przez MKiDN. Proces ten od początku do końca jest tworzony i kontrolowany przez Ministerstwo. Żadnych zewnętrznych wpływów nie ma. Zresztą to minister kultury będzie odpowiadał za kształt projektu i to minister kultury będzie rządowi go przedstawiał. Nie znam szczegółów.

PAP: Jakie są ramy, zakres tych proponowanych zmian? Czy może Pan to określić?

WK: Ramy określiliśmy. To jest wkład Krajowej Rady. Jaki będzie efekt ostateczny, czy kwoty, które są tam proponowane przejdą to już kompetencje Ministerstwa Kultury. To nie KRRiT o tym decyduje. My zajmujemy się rynkiem mediów elektronicznych. Nadawcami, operatorami platform satelitarnych i kablowych, producentami. W mediach elektronicznych należy brać także pod uwagę duże serwisy internetowe z treściami audiowizualnymi. Nie chodzi oczywiście o zwykłych internautów, ale o duże komercyjne platformy, które coraz skuteczniej konkurują z tradycyjnymi nadawcami prowadząc swoją działalność na różnych polach.

Przeprowadziliśmy w tej kwestii bardzo szczegółowe konsultacje rynkowe. Zapis tych konsultacji jest dostępny na stronie KRRiT. Nie mamy żadnych tajemnic. Jest to proces tworzenia prawa, które będzie funkcjonowało w tej i kolejnych kadencjach sejmowych, w różnym otoczeniu politycznym. Nie jest to zamach stanu na media, ale próba zróżnicowania, spluralizowania tego rynku, po to żeby dopuścić inne podmioty, by też miały szanse działać.

Na początku lat ’90, kiedy tworzono w Polsce zręby ładu medialnego, plany były wspaniałe, ale nie weszły w życie. To są wieloletnie zaniedbania legislacyjne. Pamiętamy wielokrotne próby nowelizacji ustawy medialnej, z których nic nie wychodziło. Pamiętamy też aferę Rywina, która wysadziła całą nową ustawę. Pomijając całą, skandaliczną biznesowo-korupcyjną otoczkę jej wprowadzania, były w niej również zapisy dekoncentracyjne, które wyrzucono do kosza wraz z całą ustawą. Pluralizm i dekoncentracja są jednym z kierunków zmian, porządkowania systemu prawnego, który ma funkcjonować dobrze przez wiele lat.

PAP: Jak może wyglądać harmonogram procedowania nowego projektu?

WK: To będzie normalny tryb rządowy. Jak ustawa będzie napisana, to zostanie poddana konsultacjom społecznym i międzyresortowym. Wtedy ją zobaczymy. Będzie przyjęta przez Komitet Stały Rady Ministrów, przez rząd, trafi do parlamentu i tam do komisji. Opinia publiczna będzie mogła się również odnieść do tego projektu.

PAP: Jaka jest rola KRRiT w tym procesie?

WK: Nie my decydujemy, który urząd ma badać procesy koncentracji, który urząd ma dostać narzędzia. Czy to będzie UOKiK, czy Urząd Komunikacji Elektronicznej, czy KRRiT? Mamy trzy instytucje, z których każda mogłaby to robić. Również pewnym zobowiązaniem wyborczym zapisanym w programie PiS było połączenie KRRiT z UKE na wzór angielskiego OFCOM, czy innych zintegrowanych urzędów regulacyjnych. Taki nowy twór byłby najlepszym miejscem do badania rynków telekomunikacyjnych i medialnych łącznie.

Chciałbym jeszcze raz zaakcentować: mówimy o konstytucyjnej wartości pluralizmu pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Art. 54 konstytucji mówi nie tylko o prawie do swobody wypowiedzi, ale także prawie do pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. To jest podstawa wszelkich działań dekoncentracyjnych. Do tych działań wzywają wszystkie instytucje międzynarodowe. Rada Europy przygotowuje rezolucje w tej kwestii. Parlament Europejski wielokrotnie występował ze swoimi stanowiskami na temat koncentracji kapitału na rynku mediów, wzywał państwa członkowskie do podjęcia aktywnych działań monitorujących i deregulujących te sektory, wpływających na rzeczywistą kapitałową różnorodność i kapitałowy pluralizm na rynku medialnym.