Gryzienie niedźwiedzia w ucho, czyli o sankcjach, które działają, ale za wolno i za słabo

Naiwnością byłoby oczekiwanie, że w wyniku kryzysu Kreml pójdzie po rozum do głowy, wycofa wojska z Ukrainy, przeprosi, po czym zaoferuje Kijowowi reparacje. Ale sankcje i tak działają, tyle że za wolno i za słabo.

Najpierw eksperyment myślowy. Rosja atakuje Ukrainę. Ta krzyżuje plany blitzkriegu. Inwazja przeciąga się do tygodnia, miesiąca… Kijów oczekuje wsparcia Zachodu i otrzymuje je w postaci broni, szkoleń wojskowych i danych wywiadowczych. Tyle że w tym scenariuszu Zachód nie decyduje się na nałożenie na Rosję sankcji. W rezultacie Kreml atakuje za pomocą nowoczesnej broni, której jest w stanie produkować ogromne ilości. Ukraińcy stawiają opór przez kilka miesięcy, tracąc kolejne terytoria, i w końcu – gdy armia rosyjska po raz drugi pojawia się pod Kijowem – kapitulują.

Nad Polską zbierają się czarne chmury. Czy Rosja zaatakuje także nas?

Ponieważ Zachód jednak nałożył na Rosję sankcje, możemy liczyć na w jakimś sensie uspokajającą odpowiedź: „Raczej nie w ciągu najbliższych kilku lat”.

Ile kosztuje czas

Trudno zaprzeczyć, że sankcje kupują zarówno Ukrainie, jak i nam czas, i powinno być jasne, że tezy o ich niewielkiej skuteczności nie świadczą o wielkiej przenikliwości autorów. Mimo to warto zastanowić się nad tym, co ich do takich tez prowadzi.

Zwykle wskazują oni, że rosyjska gospodarka miała się w wyniku sankcji zapaść, a wciąż działa. W kwietniu 2022 r. Bank Światowy przewidywał, że PKB Rosji skurczy się o 11,2 proc. W rzeczywistości zmalał tylko o 2,1 proc. Co więcej, w 2023 r. ma się znajdować tylko o 0,2 proc. pod kreską, by w 2024 r. wzrosnąć o 1,2 proc., co dramatycznie kontrastuje z 29-proc. spadkiem PKB Ukrainy w 2022 r. (w tym roku ma wzrosnąć 0,5 proc., czyli nie zrekompensuje skali wcześniejszych strat). Jednocześnie, jak zwracają uwagę krytycy sankcji, zadając Moskwie śladowe szkody, strzelamy w stopę samym sobie. Problem z surowcami energetycznymi zwiększa koszty życia obywateli, co potem nazywamy „putinflacją”… I co właściwie Zachód chce swoimi sankcjami osiągnąć? Osłabienie gospodarki Rosji nie jest przecież celem samym w sobie – pytają sceptycy.

Naiwnością byłoby oczekiwanie, że w wyniku kryzysu Kreml pójdzie po rozum do głowy i wycofa wojska z Ukrainy, przeprosi, po czym zaoferuje Ukrainie reparacje. Gary Hufbauer, Jeffrey Schott i Kimberly Elliott w pracy „Economic sanctions reconsidered: History and current policy” wyliczyli, że tylko w 34 proc. przypadków nałożone w latach 1940–1980 sankcje wpływały na politykę dotkniętych nimi państw, a i wtedy o wiele mniej, niż życzyli sobie ich inicjatorzy.

Może więc Kreml zmieni się pod wpływem oligarchicznych elit, które nie mogą się już cieszyć luksusowymi wakacjami na Lazurowym Wybrzeżu? Tu też nic się nie dzieje. Elity nie wymieniły dotąd Putina na pacyfistę, a jedyny (i już zneutralizowany) wywrotowiec jest zapewne jeszcze bardziej żądny krwi niż obecny car.

Jeszcze jedna grupa może mieć wpływ na politykę Kremla – zwykli Rosjanie. Odczują skutki sankcji, wyjdą na ulice, dokonując politycznego przewrotu podobnego do tego, który kiedyś na Majdanie urządzili Ukraińcy… I to oczekiwanie nie jest realistyczne. Owszem, badania ekonomiczne pokazują, że sankcje prowadzą do zubożenia zwykłych ludzi, ale winą za ten stan obarczają oni zwykle tych, którzy restrykcje nałożyli. Ponadto w Rosji są jeszcze dwa czynniki utrudniające osiągnięcie pożądanego efektu: powszechne zwątpienie we własną moc sprawczą oraz to, że obywatele przywykli do biedy i beznadziei. Jak to ujął Łukasz Warzecha, z którym w kwestiach Ukrainy dzieli mnie wiele, „w kraju, gdzie większość ludzi żyje w warunkach urągających wszelkim standardom, większość nawet nie zauważy, że się coś zmieniło”.

Najbardziej realistyczny zdaje się inny cel stawiany sankcjom. Nie chodzi o to, by nawrócić Putina czy skłonić elity i lud do działania, lecz o to, by – jak to określiła amerykańska sekretarz skarbu Janet Yellen – „zdegradować rosyjski kompleks wojskowo-przemysłowy i pozbawić Rosję dochodów na finansowanie wojny”.

Rosja faktycznie ma problemy z zaopatrzeniem frontu, ale nie takie, by upaść. Słowem: sankcje nakładane na ten kraj może i są bezprecedensowe, ale są niewystarczające. Wytwarza to niebezpieczną mgłę niepewności co do sensowności ich utrzymywania.

Dar sankcji

Są i tacy, którzy twierdzą, że sankcje mogą być dla Rosji… zbawienne.

Na przykład ekonomista James K. Galbraith w artykule „The Gift of Sanctions: An Analysis of Assessments of the Russian Economy, 2022 – 2023” widzi w nich szansę na odzyskanie przez ten kraj gospodarczej samosterowności. Infekcja globalnym kapitalizmem miała go doprowadzić na skraj przepaści i stworzyć kastę oligarchów, którzy byli „silnie zorientowani na Zachód” oraz „otwartość i integrację gospodarczą”. To oni uniemożliwiali wprowadzenie i kierowanego przez państwo mieszanego modelu opartego na „reindustrializacji na bazie krajowych firm” i proponowanego od dekad przez „wybitne głosy z przodujących niezależnych instytucji, a mianowicie Rosyjskiej Akademii Nauk i Wolnego Towarzystwa Ekonomicznego”. Galbraith uważa, że taki model byłby bardziej efektywny od neoliberalnego, dzięki niemu Rosja w końcu zaczęłaby się rozwijać. Teraz, dzięki sankcjom, można go wdrożyć, co wcześniej było niemożliwe, bo wymagałoby podjęcia wręcz mafijnych kroków, a wewnętrzna opozycja byłaby silna. „Krótkoterminowy wpływ na poziom życia podważyłby legitymację reżimu. Potępienie ze strony Zachodu byłoby niezwykle ostre i uzasadnione” – pisze.

W jaki sposób, zdaniem Galbraitha, sankcje umożliwiają wprowadzenie modelu mieszanego? Jeśli są zastosowane „do dużej, bogatej w zasoby, technicznie zaawansowanej gospodarki”, to po okresie szoku i dostosowań działają właściwie tak samo jak „ścisła ochrona handlu, polityka przemysłowa i kontrola kapitału”, czyli wszystko to, co interwencjonistyczne tygrysy lubią najbardziej.

Amerykanin mówi jednak tutaj na razie wyłącznie o niezrealizowanym potencjale, przyznając przy tym, że sankcje jednak odczuwalne ciosy rosyjskiej gospodarce zadały.

Po pierwsze, Rosja straciła europejski rynek dla swoich najważniejszych towarów eksportowych, tj. ropy i gazu, z których finansuje wojnę. Po drugie, zamrożono połowę (tj. ok. 300 mld dol.) rezerw przechowywanych za granicą – i to też uderza w finansowanie działań wojennych. Po trzecie, ważne sektory gospodarki (jak awiacja czy motoryzacja) straciły możliwość pozyskiwania podzespołów, co przyniosło olbrzymie spadki produkcji. Po czwarte, z Rosji wyemigrowały setki tysięcy dobrze wykształconych młodych ludzi, a kolejne setki tysięcy mężczyzn zmobilizowano, co spowodowało deficyt rąk do pracy. Po piąte, przejęto aktywa oligarchów i utrudniono im prowadzenie międzynarodowych interesów.

James K. Galbraith przyznaje sankcjom pewne sukcesy, jednak po to tylko, by zaraz je zdeprecjonować. Rosja nie może sprzedawać już surowców do Europy, ale za to eksportuje je do Indii i Chin, a niższe wolumeny są kompensowane przez wyższe ceny. Ma zamrożone rezerwy i wciąż dodatni bilans handlowy, więc nie musi z nich korzystać. Ma problemy z podzespołami, ale dóbr trwałych nie trzeba kupować codziennie, a np. żywności nie brakuje. Owszem, wyemigrowało sporo osób, ale przecież są 3 mln uchodźców z Ukrainy... Koniec końców, te wszystkie problemy to etap przejściowy. Rosyjskie firmy dostosują się, budując krajowe zdolności wytwórcze. Co więcej, te, które będą substytuować import, zwiększą rentowność, a tymczasem przedsiębiorstwa europejskie będą się zmagać z wyższymi cenami energii, a więc kosztami.

Zwykle sankcjosceptycy rekrutują się spośród pożytecznych idiotów lub trolli Kremla, kontrariańskich publicystów albo amerykańskich środowisk libertariańskich (o marginalnym znaczeniu dla polityki i ekonomii). James K. Galbraith to natomiast syn słynnego Johna K. Galbraitha, wpływowego w II połowie XX w. kanadyjskiego ekonomisty i dyplomaty. Nie jest tak prominentną postacią jak ojciec, ale z całą pewnością jest rozpoznawalnym i szanowanym intelektualistą goszczącym na łamach największych amerykańskich mediów. Nie jest wolnościowcem gospodarczym, a więc zazwyczaj antywolnościowe elity chętniej go słuchają. To ważna persona, której nie można ignorować. Legitymizująca głosy, które w odpowiednich warunkach politycznych mogą skutecznie nawoływać do zniesienia nałożonych na Rosję sankcji. Bo skoro szkodzą one bardziej nam niż jej…

Tyle że Galbraith nie ma racji i to Rosja cierpi bardziej niż Zachód. Artykuł został opublikowany w kwietniu, więc bazuje na starszych danych. Gdy zajrzeć w aktualne statystyki, nie tylko PKB, widać, że problemy strukturalne związane z sankcjami raczej rosną, niż się stabilizują.

W I kw. tego roku produkcja aut to tylko 25 proc. poziomu sprzed inwazji, przy czym na rynku są już tylko marki rosyjskie i chińskie, których jakość pozostawia wiele do życzenia. Choć według serwisu economicsobservatory.com ogólna produkcja przemysłowa w styczniu i lutym spadła tylko o 1,7 proc., to w istotnej mierze stało się tak dzięki pracy na rzecz przemysłu wojennego – w metalurgii, tekstyliach czy wyrobach medycznych. Produkcja ta jest napędzana wydatkami publicznymi. Brytyjski wywiad twierdzi, że w budżecie Rosji na 2023 r. wydatki na „obronę narodową” wyniosą ok. 84 mld dol. Trudno oczekiwać, by od tego zwykłym ludziom żyło się lepiej. W czasie II wojny światowej dzięki wydatkom militarnym produkcja przemysłowa i PKB także rosły, a ludzie przymierali głodem. Jeśli zaś chodzi o dochody ze sprzedaży ropy, główne źródło finansowania wojny, to jednak spadły. Od początku roku do maja aż o 49,6 proc. Z kolei nadwyżka na rachunku bieżącym od stycznia do maja skurczyła się aż o 81,6 proc., do 23 mld dol. W tej sytuacji deficyt budżetowy wzrośnie w tym roku nawet do 4–5 proc. PKB. Odcięta od międzynarodowych rynków Rosja nie może finansować wydatków długiem zagranicznym, co oznacza zwiększenie opresji podatkowej wobec własnych obywateli i firm. Po wojnie, jak podkreśla większość ekspertów, gospodarka będzie rosła nie szybciej niż o 1 proc. rocznie, co dla tak ogromnego i ludnego państwa oznacza stagnację, choć faktycznie nie całkowity upadek gospodarczy. Oligarchiczne elity wciąż będą mogły przez wiele lat wysysać zasoby kraju. Jak w Korei Północnej.

Sytuacja gospodarcza Rosji nie jest dobra, a będzie gorsza. Sankcje nie są dla niej podarkiem, jak twierdzi Gal braith, lecz problemem, choć niewystarczająco poważnym. Jeszcze nikt nie obronił się przed atakiem niedźwiedzia, gryząc go w ucho i kopiąc w kostkę. Choć ciosy zadawane Rosji z pomocą sankcji są mimo wszystko odrobinę bardziej bolesne. W końcu zastosowano ok. 500 różnych instrumentów, co jest rekordem w porównaniu choćby z Kubą czy Iranem. Sama Unia Europejska wdrożyła już 11 pakietów sankcji związanych z ograniczeniem dostępu do technologii i handlu surowcami, do kredytu dla rządu i banków państwowych, a także zakazami podróży międzynarodowych i przejmowaniem aktywów. Patrząc na tę mnogość i różnorodność narzędzi, można by przypuszczać, że lepiej się nie dało. Niestety, to wrażenie jest mylne.

Odciąć Rosję

Głównymi błędami były niezdecydowanie i niekompletność. Sankcje nakładano stopniowo, a ich oddziaływanie było ograniczone. W 2012 r. USA zakazały wstępu Rosjanom podejrzanym o gwałcenie praw człowieka. W 2014 r., po wybuchu wojny na wschodzie Ukrainy i aneksji Krymu, Unia Europejska i USA zaczęły celować w osoby związane z rosyjską władzą i oligarchów, a także w ważne rosyjskie firmy energetyczne. Ich lista rosła z roku na rok. Sankcyjne danie główne – ukoronowane wystawieniem nakazu aresztowania Putina przez Międzynarodowy Trybunał Karny – wjechało na stół dopiero po pełnoskalowej inwazji z 24 lutego 2022 r.

To wszystko dało gospodarce kraju czas na dostosowanie się do sytuacji. Studium tego zjawiska znajdziemy w pracy „Do Economic Sanctions Work? Evidence from the Russia-Ukraine Conflict”. Przeanalizowano tam działalność 355 rosyjskich firm poddanych sankcjom do 2016 r. Czytamy: „Istnieją pewne krótkoterminowe koszty ekonomiczne dla firm objętych sankcjami, ale w większości przypadków sankcje nie mają żadnych negatywnych konsekwencji ani dla obrotów, ani dla zatrudnienia w rosyjskich firmach. Co więcej, wyniki poprawiają się z czasem, co sugeruje, że firmy opracowują solidne strategie radzenia sobie z potencjalnymi negatywnymi konsekwencjami sankcji. (...) Otrzymują solidne wsparcie od rządu i szybko dostosowują się i restrukturyzują swoje interesy gospodarcze”.

Rosjanie zainwestowali miliardy w lobbing, by w kolejnych pakietach sankcji wygryźć korzystne dla siebie luki, konsekwentnie dostosowywali swoje łańcuchy dostaw do nowych warunków, a także manipulowali strukturą własnościową. I tak np. Oleg Dieripaska zmniejszył swoje udziały w koncernie EN+ i wprowadził zmiany w zarządzaniu mające na celu „zwiększenie przejrzystości”. Powołał „niezależną radę dyrektorów”, a prezesem zarządu uczynił Grega Barkera, członka brytyjskiej Izby Lordów. Mydlenie oczu nie było aż takie trudne. Nie dziwi więc, że skoro Zachód koniec końców dopuszczał działalność rosyjskich firm na swoim obszarze, to i zachodnie firmy nie miały oporów, by działać w Rosji. Nawet po 2022 r. miały nadzieję, że sprawa rozejdzie się po kościach, i dlatego w większości pozostały w tym kraju. Jak w styczniu tego roku wyliczyli profesorowie Simon Evenett i Niccolò Pisani, tylko 9 proc. firm, które zadeklarowały, że opuszczą Rosję, faktycznie to zrobiło (większość tych, które zostały, to firmy niemieckie).

Dziurawe, punktowe sankcje ułatwiały także Rosji zakupy zbrojeniowe na Zachodzie. Ze statystyk ru-stat.com wynika, że w latach 2013–2021 import dóbr z kategorii „niejawne” miał wartość 5–9 mld dol. rocznie i pochodził z takich państw jak USA, Francja czy Niemcy. Oczywiście część importowano na potrzeby sektora cywilnego (np. linii lotniczych), ale była też po prostu broń. Według Investigative Europe w latach 2015–2020 Francja sprzedała Rosji wyposażenie wojskowe o wartości 152 mln euro, a Niemcy – 122 mln euro. Nic dziwnego, że w przejmowanym w Ukrainie sprzęcie są znajdowane np. czipy od francusko-włoskiego STMicroelectronics czy amerykańskiego Intela.

Co w tej sytuacji robić? Jeśli celem sankcji jest – jak deklarują ich inicjatorzy – zniszczenie potencjału militarnego Rosji, to drogą ku temu nie jest zaledwie osłabienie rosyjskiej gospodarki, tylko wgniecenie jej w bardzo głęboką, paraliżującą recesję.

Robin Brooks, ekonomista z Institute of International Finance, przekonuje, że dotychczasowa niepełna skuteczność sankcji wynika z ich skoncentrowania na aspekcie finansowym. „Objęliśmy sankcjami niektóre banki, w tym centralny, ale nie wszystkie. (...) Cała gotówka z nadwyżki na rachunku bieżącym Rosji została przetransferowana przez nieobjęte sankcjami rosyjskie banki. (...) Mogliśmy tego uniknąć, ale wymagałoby to nałożenia sankcji na wszystkie rosyjskie banki. Byłoby to tym samym, co embargo handlowe, ponieważ Putin nie otrzymywałby już zapłaty i przestałby eksportować. (...) Gdybyśmy wprowadzili twarde embargo energetyczne na Rosję, wiązałoby się to z kosztami dla Zachodu, ale Rosja popadłaby w kryzys finansowy, co utrudniłoby Putinowi prowadzenie wojny. Embargo przestraszyłoby również inne potencjalnie wrogie kraje z nadwyżką na rachunku obrotów bieżących” – pisze Brooks na swoim twitterowym koncie.

Uważam, że nie idzie wystarczająco daleko. Nie powinno chodzić tylko o embargo energetyczne, lecz o blokadę handlową we wszystkich sektorach istotnych dla rosyjskich finansów. Oczywiście wiązałoby się to z kosztami dla krajów Zachodu, ale gorzka pigułka jest warta przełknięcia, bo oznaczałaby szybki koniec wojny. Rosyjski przemysł nie zdążyłby podjąć działań adaptacyjnych i po prostu by się zatrzymał. W innym wypadku koszty będę jeszcze wyższe, tyle że rozłożone w czasie. OECD szacuje, że do końca tego roku świat w wyniku wojny straci ok. 2,8 bln dol. w „utraconym produkcie”. Oczywiście pełne embargo będzie oznaczać dla Rosjan jeszcze większą nędzę niż obecnie, ale jeśli Łukasz Warzecha ma rację, to oni i tak nie zauważą. Inną sprawą jest to, czy takie embargo jest politycznie możliwe. Powinno być, jeśli Zachód chce szczerze końca wojny i zwycięstwa Ukrainy. ©Ⓟ