W polskiej klasie politycznej brakuje na razie zrozumienia, że na otwartym rynku energetycznym duża część wysiłku transformacyjnego może być zaspokojona przez sektor prywatny, a państwo powinno się raczej skupiać na wybranych segmentach transformacji.

Polska energetyka stoi dziś u progu rewolucji. Powodem jest przede wszystkim szybko starzejąca się flota węglowych jednostek wytwórczych, z których większość będzie musiała z przyczyn technicznych zakończyć pracę w ciągu najbliższych kilkunastu lat. Jednocześnie polityka klimatyczna UE oraz globalne zmiany techniczne w obszarze źródeł odnawialnych powodują, że dekarbonizacja wytwarzania energii elektrycznej nawet w dysponującej własnymi zasobami węgla Polsce jest dziś ekonomicznie bardziej opłacalna niż budowa nowych bloków węglowych.

Silną przesłanką do zmian jest także stan polskiego górnictwa węglowego, które operując w coraz trudniejszych geologicznie warunkach, nie jest w stanie na tyle zwiększyć swojej wydajności pracy, by móc skutecznie konkurować z węglem z importu oraz innymi branżami gospodarki, coraz częściej oferującymi górnikom lepsze warunki pracy i płacy. Zarówno oficjalne dokumenty rządowe, jak i prognozy przygotowane przez niezależne ośrodki eksperckie wskazują więc na konieczność znacznej przebudowy struktury polskiego miksu energetycznego w perspektywie 2050 r. Zarazem występują między nimi znaczne różnice co do tego, czy Polska zdoła do tej daty w pełni, czy tylko częściowo zdekarbonizować swoją gospodarkę. Ma to duże znaczenie dla prognozowanego popytu na energię elektryczną, bowiem progności zgadzają się ze sobą co do tego, że bardziej głęboka dekarbonizacja będzie się wiązać z wyższym popytem na energię elektryczną w wyniku elektryfikacji wielu procesów gospodarczych w przemyśle, transporcie i ogrzewnictwie.

Jedyny możliwy kierunek

Wedle najbardziej konserwatywnych dokumentów, takich jak opublikowany w 2019 r. Krajowy plan na rzecz energii i klimatu na lata 2021–2030, w 2050 r. Polska będzie produkowała o ok. 40 proc. więcej niż obecnie, przy jednoczesnym zmniejszeniu emisji gazów cieplarnianych o 58 proc. w stosunku do 1990 r. Inny dokument rządowy – Polityka energetyczna Polski do 2040 r. – zakłada w tym samym okresie wzrost zapotrzebowania na energię elektryczną o ok. 60 proc. przy redukcji emisji o 76 proc. Z kolei robocza wersja Strategii Transformacji do Gospodarki Neutralnej Klimatycznie przewiduje, że aby osiągnąć neutralność klimatyczną do 2050 r., produkcja energii elektrycznej musiałaby wzrosnąć o ok. 130 proc. w porównaniu ze stanem obecnym. Podobne rzędy wielkości sugeruje analiza „Polska net-zero 2050” wydana przez Centrum Analiz Klimatyczno-Energetycznych oraz prognoza firmy McKinsey wskazujące zarazem, że tempo wzrostu zapotrzebowania na energię elektryczną, a więc także skala inwestycji w nowe bloki energetyczne i sieci, szybko wzrasta powyżej historycznego trendu po przekroczeniu ok. 60 proc. redukcji emisji CO2.

Wszystkie te analizy – zarówno rządowe, jak pozarządowe – zgadzają się, że w zakresie struktury budowanych mocy będą przeważać źródła odnawialne – siłownie wiatrowe oraz fotowoltaiczne – uzupełnione (20–40 proc. produkcji energii w 2050 r.) blokami jądrowymi stanowiącymi podstawę systemu. Scenariusze zakładające brak budowy elektrowni jądrowych są wciąż konstruowane, jednak prawdopodobieństwo ich realizacji wydaje się małe w związku z dużym poparciem dla idei budowy źródeł jądrowych tak w opinii publicznej, jak wśród głównych sił politycznych w kraju. Rolą elektrowni jądrowych ma być przede wszystkim zastąpienie w bilansie energetycznym bloków opalanych węglem brunatnym, wycofywanych z systemu w latach 30. XXI w. Rolę technologii domykającej system będzie zapewne odgrywał gaz ziemny znajdujący zastosowanie przede wszystkim w elektrociepłowniach, wyposażonych w instalacje CCSU. Rola ta będzie jednak relatywnie mała m.in. z powodu doświadczeń z dostępnością i cenami gazu w latach 2021–2022 w wyniku wojny w Ukrainie i przygotowaniami do niej ze strony Rosji w okresie wcześniejszym. Przeciwnicy budowy nowych bloków gazowych jako źródeł sterujących wskazują na alternatywne możliwości balansowania systemu: rozbudowę elektrowni szczytowo-pompowych i innych magazynów energii, zwiększanie przepustowości połączeń międzynarodowych, cable pooling źródeł słonecznych i wiatrowych poprawiający ich charakterystykę sieciową oraz lepsze prognozowanie zapotrzebowania i wytwarzania z OZE pozwalające na wdrożenie skutecznych mechanizmów sterujących popytem (zmniejszanie go w momencie deficytu energii z OZE).

Protekcjonistyczne praktyki

Poważnym problemem, który rzutuje na sytuację bieżącą, są niewątpliwie narastające niedobory mocy w krajowym systemie elektroenergetycznym. Stopniowo rosnący popyt na energię zderza się bowiem z wieloletnim niedoinwestowaniem – tak w obszarze produkcji, jak sieci dystrybucyjnych. Przekłada się to coraz częściej na balansowanie systemu w pobliżu maksymalnego możliwego obciążenia, niepozostawiającego dużego marginesu błędu. Za dużą część tej sytuacji odpowiada brak liberalizacji rynku i preferowanie przez rząd spółek Skarbu Państwa kosztem inwestorów prywatnych. Obniża to inwestycje w nowe moce i skutkuje deficytami.

Decydenci co prawda coraz lepiej rozumieją, że ekonomiczna atrakcyjność energii odnawialnej oraz konieczność podniesienia bezpieczeństwa energetycznego przemawiają za dekarbonizacją polskiej energetyki. Zarazem jednak ich sposób myślenia jest zdominowany przez tradycyjne spojrzenie centralnego planisty, które poprzez kontrolowane przez siebie podmioty steruje transformacją. Powoduje to, że proces restrukturyzacji energetyki jest w Polsce silnie upolityczniony, powodując duże opóźnienie reakcji branży na bodźce rynkowe. Opieszałość spółek Skarbu Państwa w obszarze dekarbonizacji osłabia ich pozycję finansową, wymagając zarazem dodatkowej ochrony ze strony rządu, który poprzez regulacje dba o to, by konkurencja prywatna nie rozwijała się zbyt szybko. Usprawiedliwieniem tego stanu rzeczy ma być rzekomo to, że kalkulacje inwestorów prywatnych nie biorą pod uwagę kosztów związanych z dodatkowymi inwestycjami na poziomie całego rynku, w tym kosztów bilansowania i modernizacji sieci. Rozwój OZE musi być więc rzekomo kontrolowany przez państwo do czasu, aż pojawią się zmodernizowane sieci czy magazyny energii umożliwiające odpowiednie profilowanie podaży przez operatorów sieci.

Argumentację tę można skrytykować jako pewnego rodzaju fortel służący usprawiedliwieniu protekcjonistycznych praktyk polskiego państwa, w sytuacji gdy w innych krajach UE poziom otwartości regulatorów na nowych producentów energii był wysoki, przekładając się na formułowanie przyjaznych regulacji otwierających rynek energii na konkurencję prywatną, oraz finansowanie kosztów rozbudowy sieci dystrybucyjnych i przesyłowych albo z systemu EU ETS albo ze specjalnie do tego celu ustanowionych taryf. Dzięki temu wzrost udziału źródeł zeroemisyjnych w miksie energetycznym w ciągu ostatnich 15 lat był w UE średnio dwa razy szybszy niż w Polsce. W Polsce do przełomu mentalnego przejawiającego się w działaniach liberalizujących rynek energii jak dotąd nie doszło, przez co tempo rozwoju źródeł niskoemisyjnych jest raczej pochodną możliwości inwestycyjnych spółek Skarbu Państwa niż wynikiem sygnałów rynkowych.

Nadchodzi przełom

Wobec narastających deficytów mocy ten czas wydaje się dobiegać jednak końca. Niezależnie od szczegółów przyszłego miksu energetycznego Polska nie uniknie bowiem w latach 2023–2050 istotnego wzrostu wydatków inwestycyjnych w energetyce. Opracowania rządowe i pozarządowe szacują niezbędne nakłady na 200–300 mld euro, co odpowiada 0,8–1,2 proc. PKB wytworzonego w tym czasie, przy czym 0,3–0,4 proc. w tej kwocie wynika ze zwiększenia ambicji redukcyjnych z ok. 60 proc. do 90–100 proc. w 2050 r. Zarazem z wyliczeń tych wynika, że w związku z sekularnym wzrostem kosztów paliw opieranie przyszłej energetyki o duże, scentralizowane jednostki opalane węglem lub gazem kosztowałoby więcej niż kompletna przebudowa sektora na podstawie dominanty źródeł odnawialnych uzupełnionych energetyką jądrową.

Większe ambicje dekarbonizacyjne

W tym miejscu warto podkreślić, że podobnie jak w innych krajach UE agresja Rosji oraz wynikająca z niej potrzeba wzmocnienia bezpieczeństwa energetycznego w nowych warunkach geopolitycznych stały się dla polskiego rządu impulsem do rewizji dotychczasowej, mało ambitnej polityki energetycznej. Jedną z ujawnionych już, choć nie w pełni skwantyfikowanych, cech nowej wersji polskich strategii energetycznych ma być przyspieszenie rozwoju OZE. Do 2040 r. ma z nich pochodzić prawie połowy energii elektrycznej produkowanej w Polsce, co w połączeniu ze znanymi już planami odnośnie do energii jądrowej znaczyłoby, że co najmniej 75 proc. energii elektrycznej w kraju mogłoby być w tej dacie produkowane w sposób zeroemisyjny.

Zarazem rząd zapowiada stopniowe zmniejszanie zależności gospodarki od ropy i gazu ziemnego m.in. dzięki wzrostowi efektywności energetycznej i elektryfikacji, a także rozwój technologii wodorowych, podkreślając znaczenie dywersyfikacji kierunków dostaw oraz rolę infrastruktury w tych procesach. Jeśli te zapowiedzi się potwierdzą w zaktualizowanej wersji oficjalnych strategii energetycznych, można będzie mówić o pewnym przełomie mentalnym, jaki w polskiej polityce energetycznej przyniosła wojna w Ukrainie. W krótkim czasie niemal dwukrotnie zwiększy się bowiem poziom polskich ambicji dekarbonizacyjnych. Ponieważ jednak równolegle rosną także ambicje innych państw EU, Polska może pozostać ekonomicznie zależna od importu paliw kopalnych dłużej niż większość innych państw Wspólnoty. Różnice te będą jednak raczej ilościowe niż jakościowe – deklaracje rządu wskazują bowiem, że zarówno sam cel (net-zero w 2050 r.), jak i gotowość do podniesienia tempa transformacji nie odróżnią Polski od innych państw UE.

Głównym obszarem ryzyka w tym kontekście pozostają jednak zdolności implementacyjne polskiego systemu polityczno-administracyjnego, które mogą np. udaremnić rozwój źródeł zeroemisyjnych zgodny z nową wersją rządowych deklaracji m.in. ze względu na nie w pełni adekwatne rozwiązanie problemu restrukturyzacji sektora energetycznego oraz błędne rozstrzygnięcie roli, jaką powinno w nim odgrywać państwo. Zagrożeniem może być w szczególności to, że „rewolucji zeroemisyjnej” państwo będzie próbowało dokonywać – jak dotąd – głównie za pomocą spółek Skarbu Państwa, faworyzując je względem inwestorów prywatnych. Rząd może w szczególności próbować – jak do tej pory – dostosowywać tempo transformacji do możliwości kontrolowanych przez siebie podmiotów, mimo że dzięki otwarciu rynku energii na konkurencję prywatną proces modernizacji polskiej energetyki byłby znacznie szybszy, tańszy i mniej problemowy.

Obserwując trudności z implementacją wielu oczekiwanych przez rynek rozwiązań prawno-instytucjonalnych (liberalizacja ustawy krajobrazowej, niekorzystne dla inwestorów prywatnych rozstrzygnięcia aukcji dotyczących siłowni wiatrowych na morzu), a nawet wycofywanie się z funkcjonujących od lat rozwiązań rynkowych (likwidacja obliga giełdowego handlu energią elektryczną), można sądzić, że w polskiej klasie politycznej brakuje na razie zrozumienia, że na otwartym rynku energetycznym duża część wysiłku transformacyjnego może być zaspokojona przez sektor prywatny, a państwo powinno się raczej skupiać na wybranych segmentach transformacji: budowie energetyki jądrowej, dostosowaniu infrastruktury dystrybucyjnej i przesyłowej do OZE, budowie warunków prawnych dla kontraktowania zeroemisyjnej energii przez przemysł czy wsparciu finansowym dla wspólnot energetycznych oraz prosumentów. Za parę lat może się to jednak zmienić, powodując, że treść polskiej polityki energetycznej zbliży się do jej sfery werbalnej, znajdującej się przecież dziś w zupełnie innym miejscu niż jeszcze dekadę temu, kiedy sam pomysł rezygnacji z węgla byłby dla większości decydentów trudny do wyobrażenia.

Maciej Bukowski – Wydział Nauk Ekonomicznych UW i WiseEuropa