Do średniorocznego stanu zatrudnienia organ zalicza zleceniobiorców, choć przepisy każą uwzględniać wyłącznie pracowników. Taką praktykę organu przedsiębiorcy mogą jednak zakwestionować, bo sądy administracyjne stoją po ich stronie.

Zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy – Prawo przedsiębiorców czas trwania wszystkich kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać w odniesieniu do:
  • mikroprzedsiębiorców – 12 dni roboczych,
  • małych przedsiębiorców – 18 dni roboczych,
  • średnich przedsiębiorców – 24 dni roboczych,
  • pozostałych przedsiębiorców – 48 dni roboczych.
Zatem długość okresu, w którym kontrola przedsiębiorcy w danym roku kalendarzowym może być prowadzona, jest uzależniona od statusu przedsiębiorcy, a więc od tego, czy kontrolowany jest mikroprzedsiębiorcą, małym lub średnim przedsiębiorcą, czy też należy do grupy tzw. pozostałych przedsiębiorców. To z kolei jest uwarunkowane kryteriami w postaci średniorocznego stanu zatrudnienia u kontrolowanego oraz wysokością rocznego obrotu bądź wysokością sumy aktywów bilansu przedsiębiorcy. [ramka]
Ważne definicje
▶ Mikroprzedsiębiorca
Przedsiębiorca, który w co najmniej jednym roku z dwóch ostatnich lat obrotowych spełniał łącznie następujące warunki:
a) zatrudniał średniorocznie mniej niż 10 pracowników oraz
b) osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz z operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 2 mln euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 2 mln euro.
▶ Mały przedsiębiorca
Przedsiębiorca, który w co najmniej jednym roku z dwóch ostatnich lat obrotowych spełniał łącznie następujące warunki:
a) zatrudniał średniorocznie mniej niż 50 pracowników oraz
b) osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz z operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 10 mln euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 10 mln euro
– i który nie jest mikroprzedsiębiorcą.
▶ Średni przedsiębiorca
Przedsiębiorca, który w co najmniej jednym roku z dwóch ostatnich lat obrotowych spełniał łącznie następujące warunki:
a) zatrudniał średniorocznie mniej niż 250 pracowników oraz
b) osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz z operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 50 mln euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 43 mln euro
– i który nie jest mikroprzedsiębiorcą ani małym przedsiębiorcą.
Sporna definicja
Zgodnie z art. 7 ust. 3 prawa przedsiębiorców średnioroczne zatrudnienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1–3, określa się w przeliczeniu na pełne etaty, nie uwzględniając pracowników przebywających na urlopach macierzyńskich, urlopach na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopach ojcowskich, urlopach rodzicielskich i urlopach wychowawczych, a także zatrudnionych w celu przygotowania zawodowego.
Kryterium to w praktyce niejednokrotnie wywołuje wątpliwości, a w konsekwencji także spory, przede wszystkim z uwagi na użyte w tym pojęciu określenia „pracownik” oraz „zatrudnienie”. Problematyczne jest to, czy ustalając stan średniorocznego zatrudnienia, należy uwzględniać wyłącznie osoby zatrudnione przez przedsiębiorcę w ramach stosunku pracy (a więc w głównej mierze na podstawie umowy o pracę), czy też należałoby wliczyć osoby wykonujące pracę na innej podstawie, np. w ramach umów cywilnoprawnych (w szczególności umowy zlecenia).
!Długość kontroli prowadzonych u danego przedsiębiorcy zależy od liczby zatrudnianych pracowników i rocznego obrotu. W danym roku może wynosić łącznie od 12 do 48 dni roboczych i dotyczy wszystkich postępowań kontrolnych.
ZUS w wielu przypadkach do średniorocznego stanu zatrudnienia wlicza wszystkie osoby, które zostały zgłoszone przez kontrolowanego przedsiębiorcę – płatnika składek do ubezpieczenia społecznego. Bez względu na to, czy osoby te wykonują pracę w ramach stosunku pracy lub też na innej podstawie (np. w ramach umowy zlecenia). ZUS nie uwzględnia tego, że w przepisach użyte jest pojęcie „pracownik” i zostało ono zdefiniowane w prawie pracy, a więc obejmuje wyłącznie osoby wykonujące pracę w ramach stosunku pracy. W ocenie organu rentowego ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wskazuje na szersze pojęcie pracownika – wykraczające poza ramy wynikające z prawa pracy, i dlatego ustalając średnioroczny stan zatrudnienia, należy wziąć pod uwagę wszystkie osoby zgłoszone przez przedsiębiorcę do ubezpieczenia społecznego bez względu na tytuł do ubezpieczeń.
Poglądy w orzecznictwie sądowym
W orzecznictwie sądowym zdanie ZUS nie jest podzielane. Sądy administracyjne (w tym Naczelny Sąd Administracyjny) uważają, że w świetle ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do kontroli przedsiębiorcy (czasu trwania kontroli) stosuje się powyższe definicje pojęć mikroprzedsiębiorca, mały przedsiębiorca oraz średni przedsiębiorca. W definicjach tych użyte zostały terminy „zatrudnienie” oraz „pracownik”, które są zdefiniowane w przepisach prawa pracy. A wedle kodeksu pracy pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Zdaniem sądów definicja ta ma charakter uniwersalny i znajduje zastosowanie w całym systemie prawa. Tym samym wykonywanie pracy w ramach innego stosunku prawnego niż stosunek pracy, np. na podstawie umowy zlecenia, nie będzie mieściło się w zakresie tej definicji. Ponadto sądy wprost wskazują, że żadne przepisy prawa nie upoważniają organu do dokonywania rozszerzającej interpretacji przepisów określających kryteria liczbowe w zakresie średniorocznego stanu zatrudnienia u przedsiębiorcy. Z tego też względu, zdaniem sądów, określając średnioroczny stan zatrudnienia u przedsiębiorcy, należy uwzględniać wyłącznie osoby zatrudnione w ramach stosunku pracy, a więc będące pracownikami w rozumieniu kodeksu pracy. Z kolei osoby wykonujące pracę na innej podstawie, a więc m.in. na podstawie umowy zlecenia, nie powinny być wliczane. Poglądy te zostały przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2020 r., sygn akt I GSK 980/20, a także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 marca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 2169/19.
Sądy słusznie zwracają ponadto uwagę na regułę, zgodnie z którą średnioroczne zatrudnienie określa się w przeliczeniu na pełne etaty, nie uwzględniając pracowników przebywających na urlopach macierzyńskich, urlopach na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopach ojcowskich, urlopach rodzicielskich i urlopach wychowawczych, a także zatrudnionych w celu przygotowania zawodowego. W związku z tym, zdaniem sądów, do ustalenia średniorocznego zatrudnienia konieczne jest uwzględnienie pełnych etatów, tj. wymiaru 8 godz. pracy. Z kolei w tym zakresie należy mieć na względzie regułę wynikającą z kodeksu pracy, zgodnie z którą czas pracy nie może przekraczać 8 godz. na dobę i przeciętnie 40 godz. w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym nieprzekraczającym 4 miesięcy (patrz: wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r., sygn akt I GSK 980/20). Tymczasem w razie wykonywania pracy na innej podstawie niż stosunek pracy, a w szczególności w ramach umowy zlecenia, nie występuje pojęcie etatu. Jest to kolejny argument przemawiający za tym, że ustalając średnioroczny stan zatrudnienia u przedsiębiorcy, należy uwzględniać wyłącznie osoby wykonujące pracę w ramach stosunku pracy.
Tylko faktycznie wykonywana praca
Warto przy tym zwrócić uwagę na to, że w średniorocznym stanie zatrudnienia uwzględnia się pracowników faktycznie wykonujących umówioną pracę na rzecz przedsiębiorcy. Dlatego właśnie przy ustalaniu średniorocznego zatrudnienia nie uwzględnia się m.in. pracowników przebywających na urlopach macierzyńskich, urlopach na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopach ojcowskich, urlopach rodzicielskich i urlopach wychowawczych. Także w przypadku wykonywania czynności na podstawie umowy zlecenia może wystąpić okoliczność polegająca na okresowym braku wykonywania czynności mimo ciągłego zgłoszenia zleceniobiorcy do ubezpieczenia społecznego. Niejednokrotnie zdarza się, że zleceniobiorca zostaje zgłoszony przez zleceniodawcę do ubezpieczenia społecznego, po czym występują okresy przerwy w wykonywaniu powierzonych czynności, co nie wiąże się z wyrejestrowaniem zleceniobiorcy z ubezpieczenia społecznego w czasie tej przerwy. Wszystko to prowadzi do wniosku, że ustalenie średniorocznego stanu zatrudnienia wyłącznie na podstawie liczby osób zgłoszonych przez przedsiębiorcę do ubezpieczenia społecznego może nie odpowiadać rzeczywistemu stanowi zatrudnienia, a więc liczbie osób, która faktycznie w danym okresie wykonuje pracę u przedsiębiorcy, a nie tylko została zgłoszona przez przedsiębiorcę do ubezpieczenia społecznego. Zatem również z tego względu nie jest prawidłowe ustalenie średniorocznego stanu zatrudnienia na podstawie łącznej liczby osób zgłoszonych przez przedsiębiorcę do ubezpieczenia społecznego.
Środki ochrony prawnej
Zgodnie z ogólną zasadą w przypadku nieprawidłowości w podjęciu lub prowadzeniu kontroli przedsiębiorca jest uprawniony do wystąpienia ze sprzeciwem. Jest on wnoszony na piśmie do organu kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy. Sprzeciw wymaga uzasadnienia. Należy również zwrócić uwagę na konieczność zachowania terminu do jego wniesienia, który wynosi trzy dni robocze od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Wniesienie takiego środka powoduje wstrzymanie tych czynności kontrolnych, których sprzeciw dotyczy. Następuje to z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu. Skutkiem jego wniesienia jest również wstrzymanie biegu czasu trwania kontroli, co ma miejsce od dnia wniesienia sprzeciwu do dnia zakończenia postępowania wywołanego jego wniesieniem.
Sprzeciw powinien być rozpatrzony w terminie trzech dni roboczych od jego otrzymania przez organ kontroli. Nierozpatrzenie go w tym terminie jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych. Na skutek rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli wydaje postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych bądź kontynuowaniu czynności kontrolnych.
W razie wydania przez organ kontroli postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych przedsiębiorca może wystąpić z zażaleniem, które powinno zostać złożone w terminie trzech dni roboczych od dnia doręczenia powyższego postanowienia. Organ rozpatruje zażalenie w terminie siedmiu dni od dnia jego wniesienia i wydaje postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia bądź uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. W przypadku nierozpatrzenia zażalenia w tym terminie następuje skutek równoważny z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych.
Należy również dodać, że organ kontroli może kontynuować czynności kontrolne dopiero z dniem, w którym postanowienie organu kontroli I instancji o kontynuowaniu czynności kontrolnych stało się ostateczne, a w razie wniesienia przez przedsiębiorcę zażalenia – z dniem, w którym postanowienie organu II instancji o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia zostało doręczone do przedsiębiorcy.
W przypadku wydania przez organ II instancji postanowienia o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia przedsiębiorca ma prawo je kwestionować w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Musi zatem złożyć skargę do sądu administracyjnego. Ważne jest przy tym m.in. zachowanie terminu do wniesienia skargi, który wynosi 30 dni od dnia doręczenia ww. postanowienia.
Podstawa prawna
• art. 7 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 162; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 974)
• art. 8 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1009; ost.zm. Dz.U. 2022 r. poz. 79)
• art. 129 par. 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1320; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 655)