W Polsce nakłady na opiekę długoterminową wynoszą niespełna pół procent PKB. Średnia dla krajów rozwiniętych to ok. 1,7 proc. PKB. Bez zmniejszenia tych dysproporcji trudno mówić o jakościowej zmianie polityki względem osób najstarszych, zależnych od innych - mówi w rozmowie z DGP dr Rafał Bakalarczyk, ekspert Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego ds. polityki społecznej, dyrektor ds. badań społecznych Instytutu Polityki Senioralnej, autor raportu „Starość po polsku. Propozycja reformy systemu opieki nad osobami starszymi”.
W szczycie trzeciej fali Polska co chwilę znajdowała się w czołówce państw z najwyższą liczbą zgonów. Polskie Towarzystwo Epidemiologów i Lekarzy Chorób Zakaźnych, analizując zgony z powodu COVID-19, wyciągnęło wniosek: im niższy wiek, tym mniejsza śmiertelność. Czy krajowa polityka senioralna ma tu znaczenie?
Pandemia obnażyła niedostatki polityki względem osób starszych. Np. niedobory strukturalne w systemie opieki instytucjonalnej, gdzie mamy olbrzymie zagęszczenie w placówkach dla osób starszych i niesamodzielnych (średnio ok. 100 osób w DPS-ach) przy ograniczonych liczebnie, słabo wynagradzanych kadrach, które nawet w czasie pandemii musiały krążyć między placówkami. Śmiertelne żniwo, jakie pandemia zebrała w placówkach opieki stacjonarnej i trudności z ich funkcjonowaniem, przypomniały o zaniedbaniach wobec tego sektora. Dla niektórych było to też potwierdzenie, że czas na pilną deinstytucjonalizację. Być może inaczej zorganizowany sposób opieki i wsparcia wobec osób w podeszłym wieku pozwoliłby na pomyślniejsze sprostanie wyzwaniom doby pandemii. Przy czym paradoks sytuacji w Polsce polega na tym, że mimo niskiej wartości wskaźnika instytucjonalizacji tej opieki nasz system jest zarazem daleki od idei deinstytucjonalizacji, czyli zapewnienia wsparcia głównie w domu oraz w ramach usług w warunkach środowiskowych. Dane OECD pokazują od lat, że w Polsce ok. 1 proc. osób w wieku 65 plus otrzymuje opiekę długoterminową w placówkach. To ok. cztery razy mniej niż np. na Słowacji. I ponad 10 razy mniej niż na Węgrzech czy w Czechach. Z kolei raport NIK uwypuklił, że poszczególne gminy słabo wykorzystują istniejące w prawie narzędzia, jak rodzinne domy pomocy, dzienne domy pomocy społecznej czy mieszkania wspomagane.
Słyszymy jednak z resortów, m.in. rodziny, że prace nad deinstytucjonalizacją trwają.
Owszem, i mam nadzieję, że niedługo strategia będzie gotowa, bo na razie jej ogłoszenie było przesuwane. Ostatnio mówiło się, że ma być przyjęta w kwietniu, ale nadal się jej nie doczekaliśmy. Tymczasem jej przyjęcie rzutuje na wielkość środków z Europejskiego Funduszu Spójności. Nawet jednak sprawne realizowanie deinstytucjonalizacji już po przyjęciu strategii nie zwolni nas od myślenia o innych obszarach. Mam na myśli choćby trwałe zabezpieczenie finansowe zarówno osób zależnych od opieki, jak i opiekunów nieformalnych. Dziś jeśli ktoś z rodziny decyduje się przejąć pełną opiekę nad osobą starszą, np. z demencją, by otrzymać z tego tytułu wsparcie pieniężne, musi całkowicie zrezygnować z jakiejkolwiek legalnej pracy. Podstawowym świadczeniem finansowym, jakie może dostać, jest tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy (SZO), wynoszący 620 zł miesięcznie. Aby go uzyskać, nie można wyjść poza odpowiednio niski dochód. Pod koniec 2020 r. próg wynosił 764 zł na osobę w gospodarstwie domowym, czyli znacznie poniżej minimum socjalnego. Co więcej, opiekun nie może być rencistą, emerytem i musi na nim ciążyć obowiązek alimentacyjny wobec podopiecznego. Wyklucza to część ludzi opiekujących się długoterminowo bliskimi nawet z tak żenująco skromnej pomocy.
To dla tych osób wsparciem ma być opieka wytchnieniowa?
Opieka wytchnieniowa może być potrzebna dla różnych grup opiekunów – pracujących, niepracujących, pobierających świadczenia i tych, którzy nie kwalifikują się do żadnej kategorii. Zapowiedziana w programie „Za życiem” została rozwinięta w ramach programu celowego z 2019 r. Skierowano go do gmin, które na organizację wsparcia mogą w trybie konkursowym dostać dofinansowanie. W 2020 r. rozszerzono nabór dla organizacji pozarządowych. Niestety, pierwsze edycje programu nie oszołomiły: tylko jedna siódma gmin skorzystała ze wsparcia. Gros nie stanęło do konkursu. Obecnie sytuacja wygląda już nieco lepiej, ale wciąż daleko nam do powszechności dostępu do tej formy pomocy w skali kraju. Mam nadzieję, że zmieni to przyjęta trzy miesiące temu rządowa Strategia na rzecz Osób z Niepełnosprawnościami na lata 2020–2030. Opieka wytchnieniowa jest tam wymieniana wśród kluczowych zadań.
Czy starzejemy się inaczej niż reszta Europy i dlatego potrzebujemy specjalnych działań społecznych?
Starzenie się dotyczy ogółu społeczeństw rozwiniętych, choć nie wszędzie przebiega ono w identycznym tempie. Na tle innych państw OECD jesteśmy narodem mocno schorowanym. Osoba 65-letnia ma statystycznie przed sobą jeszcze kilkanaście lat życia, z czego zaledwie ok. połowy będzie we względnym zdrowiu. Według wskaźnika przewidywanej długości życia zdrowia wypadamy poniżej średniej OECD. Owszem, krócej i w gorszej formie żyją od nas Węgrzy, a porównywalnie Czesi. Jednak dłużej i lepiej m.in. Francuzi, Niemcy, Holendrzy, Szwedzi. Warto przy tym wspomnieć, że ponad połowa osób powyżej 65. roku życia ma różnego rodzaju ograniczenia sprawności, w tym ok. 18 proc. to poważne ograniczenia. Nie odbiegamy tu zasadniczo od średniej OECD. Te dane jednak pokazują, jak ważny powinien być zdrowotno-opiekuńczy wymiar polityki senioralnej wobec osób starszych.
A my ją mamy?
Zręby polityki senioralnej stworzył jeszcze rząd PO-PSL w początkach minionej dekady, zaś zjednoczona prawica to kontynuuje, wprowadzając kilka pozytywnych zmian. Brakuje jednak skoordynowania w ramach jednej, rozłożonej na dekady całości. Minusem jest to, że na poszczególne programy celowe typu „Senior plus”, „Opieka 75 plus” czy „Aktywni plus” przeznacza się ciągle stosunkowo niewielkie kwoty i że gros z nich odbywa się w formie konkursowej, a nie ustaw. Przyjęte ramy strategiczne stanowią zaś dość luźne punkty odniesienia. Mieliśmy dokument określający politykę wobec osób starszych z 2013 r., kolejny – z 2018 r. Ale to są założenia, a nie konkretne strategie z opracowanym budżetem, z podmiotami odpowiedzialnymi za ich realizację, narzędziami i praktyką systematycznego monitoringu i ewaluacji.
„Senior plus”, „Aktywni plus” (jego poprzednik – Rządowy Program na rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych), a także „Opieka 75 plus”. To nie wystarcza?
Te programy odpowiadają tylko na fragment wyzwania. Spójrzmy na formy wsparcia dziennego w ramach programu „Senior plus”, który ma je dofinansowywać. Profil tych instytucji jest taki, że w praktyce są dostępne tylko dla osób sprawnych lub względnie sprawnych. A co z niesamodzielnymi, z zaburzeniami poznawczymi? Wspomniane działania w ograniczonym stopniu mogą wspomóc osoby w takiej sytuacji czy ich najbliższych.
W latach 2015–2020 powstało 970 placówek „Senior plus”, w tym 308 dziennych Domów „Senior plus” i 662 Kluby „Senior plus” – informował niedawno minister Szwed. Program będzie kontynuowany na lata 2021–2025 z kwotą ok. 60 mln zł rocznie. „Aktywni plus” – w latach 2015–2020 zrealizowano ok. 2,7 tys. projektów dla ok. 1,4 mln osób, na kolejne lata tu też jest zapewnione finansowanie – rocznie 40 mln zł. To mało?
Programy te trzeba pochwalić za to, że są, i za ich ponadkadencyjną ciągłość. Niektóre funkcjonują pod zmienionymi nazwami od czasu poprzedników obecnej ekipy. Jednak jeśli od 2012 r. budżet programu (najpierw pod nazwą ASOS, dziś „Aktywni plus”) na oddolne inicjatywy senioralne pozostaje na podobnym poziomie, to przez ten czas siła nabywcza środków spada i pozwala na mniej. A przede wszystkim kwota 40 mln zł rocznie na cały kraj to jednak dość niewiele. Ale nie chodzi teraz tylko o to, by zwiększyć bud żet programu o kilka milionów złotych. W Polsce nakłady na opiekę długoterminową wynoszą niespełna pół procent PKB. Średnia dla krajów rozwiniętych to ok. 1,7 proc. PKB. Bez zmniejszenia tych dysproporcji trudno mówić o jakościowej zmianie polityki względem osób najstarszych, zależnych od innych.
Co pan proponuje?
Sugerowałbym dyskusję nad funkcjonującym m.in. w Niemczech społecznym ubezpieczeniem pielęgnacyjnym. Składka, podobnie jak ta zdrowotna, byłaby powszechna i trafiała na osobny fundusz opieki długoterminowej, z którego finansowane byłyby świadczenia związane z opieką. Jakiej wysokości byłaby to składka, na ile progresywna – to temat do dyskusji. W Polsce rozpoczęła się jeszcze za czasów ministra zdrowia prof. Religi – potem jednak ucichła. To na pewno temat trudny politycznie, bo trzeba by wytłumaczyć wyborcom konieczność nowego obciążenia fiskalnego. Tyle że bez takiego rozwiązania i tak ponosimy koszty – tylko że często z prywatnych kieszeni, łatając niedobory niedofinansowanej czy niedostępnej opieki publicznej lub ponosząc nie mniejszy, choć dla państwa nieraz nie dość widoczny, koszt sprawowania opieki samodzielnie.
Nie można zapominać, że ostatnie lata to wsparcie materialne w postaci trzynastej emerytury, w tym roku także czternastej. Łącznie dziesiątki mld zł.
To jest działanie obok problemu, o którym mówimy. Dodatkowe świadczenie poprawia sytuację gospodarstw domowych, ma natomiast znikomy wpływ na trwałą poprawę sytuacji samych starszych osób, zwłaszcza tych schorowanych czy mających głębokie potrzeby opiekuńcze. Jest też pytanie, czy „trzynastka” powinna być dla wszystkich emerytów, w tej samej wysokości? Jej obecny kształt wydaje się nieoptymalny z punktu widzenia efektywności zaspokajania ich potrzeb. Może zamiast tak hojnych programów transferowych lepiej byłoby je zawęzić, zaś zaoszczędzone środki przeznaczyć choćby na dofinansowanie programów usługowych, o których już mówiliśmy.
Mamy jednak program „Opieka 75 plus”, którego zadaniem jest poprawa dostępności do usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych. W 2021 r. deklarację o przystąpieniu do realizacji programu złożyło już ponad 580 gmin.
Owszem, poprawia się dostęp do usług opiekuńczych dla osób starszych, ale z programu korzysta tylko część gmin (zresztą nie wszystkie są uprawnione ze względu na liczbę mieszkańców), bud żet programu jest niewielki – niespełna 56 mln zł rocznie na kraj, a ponadto wymiar godzinowy tychże usług wydaje się skromny – zwłaszcza w obliczu potrzeb osób wymagających bardziej intensywnej opieki. W odpowiedzi publicznej na wzrost potrzeb opiekuńczych trzeba także uwzględnić inne elementy, np. prewencję, diagnostykę, leczenie schorzeń prowadzących do niesamodzielności czy adaptację otoczenia. Zwróćmy choćby uwagę na sytuację osób z demencją, z zespołami otępiennymi i ich rodzin. Parlament Europejski ponad 10 lat temu wzywał do stworzenia narodowych programów alzheimerowskich. My go wciąż nie mamy, choć stowarzyszenia skupiające chorych i ich bliskich przygotowały potężny materiał. Tu, znów, potrzeba strategicznego myślenia: choroby mózgu dotyczą coraz szerszej grupy osób, wraz z dłuższym trwaniem życia.
Rozmawiała Paulina Nowosielska