Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: ustawa systemowa) przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek przez ZUS, lecz zakład korzysta z niej bardzo rzadko. Postawa ta znajduje poparcie w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że umarzanie składek co do zasady godzi w równość płatników. Także sama ustawa systemowa przewiduje dość rygorystyczne warunki do umorzenia. Zgodnie z jej art. 28 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a gdy dług dotyczy ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami – także w uzasadnionych przypadkach mimo braku całkowitej nieściągalności.
Całkowita nieściągalność
Ustawa systemowa definiuje całkowitą nieściągalność jako sytuację, w której:
  • dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
  • sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 prawa upadłościowego;
  • nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ordynacji podatkowej;
  • nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
  • wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
  • nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;
  • naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
  • jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
W przypadku należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek w uzasadnionych przypadkach mogą być one umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania składek w tego typu przypadkach określa rozporządzenie ministra gospodarki, pracy i polityki społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z par. 3 tego aktu wykonawczego ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
  • gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
  • poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
  • przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Planowana nowelizacja ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje, że całkowita nieściągalność będzie miała miejsce także wtedy, gdy ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V prawa upadłościowego „Postępowanie upadłościowe wobec osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej”.
Nowelizacja wprowadza także umorzenia składek z mocy prawa. Stanie się tak wówczas, gdy nastąpiło wyrejestrowanie płatnika składek oraz ubezpieczonych, a należności z tytułu składek nie przekraczają wysokości dziesięciokrotności kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Umorzeniu z mocy prawa będą podlegać należności zmarłego dłużnika, jeśli nie przekraczają one wysokości 10 proc. przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w kwartale poprzedzającym datę zgonu dłużnika. W obu powyższych przypadkach ZUS nie będzie wydawał decyzji.
Decyzja uznaniowa
Ustawa systemowa mówi o możliwości umorzenia należności w całości lub w części. Oznacza to, że ZUS może, ale nie musi tego zrobić. W przeciwieństwie do np. decyzji odmawiającej świadczenie sąd nie może jej zmienić, nakazując ZUS umorzyć składki. Tryb odwoławczy jest bowiem inny. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 ustawy systemowej odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje od: decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku, decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru. Stronie przysługuje za to prawo do wniesienia wniosku do prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy – na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Następnie możliwe jest złożenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Przy czym w tym zakresie istnieje dość jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu administracyjnego wyjaśniające, na czym polega uznaniowość ZUS w tego typu sprawach. W wyroku z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 689/18, NSA stwierdził, że art. 28 ust. 1 i 2 ustawy systemowej wskazuje, że decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Jednak wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W przypadku stwierdzenia braku przesłanek w sprawie do umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne konieczne jest uzasadnienie takiego stanowiska z powołaniem się na konkretne dowody lub fakty. Z kolei w wyroku z 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 193/14, NSA wyjaśnił, że organ administracji, podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny, co prowadzi do wniosku, że zasadniczo w przypadku ,gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania. NSA także podkreślił, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych na podstawie art. 28 ust. 1 interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bo akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek, godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza nakreśloną art. 2a ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy systemowej zasadę równego traktowania ubezpieczonych. Rozważenie zatem obu interesów, tj. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym. ©℗
Co przewiduje nowelizacja
Autorzy projektu proponują, aby do przesłanek całkowitej nieściągalności składek umożliwiającej umorzenie należności dodać ogłoszenia upadłości wobec osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej. Obecne przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie pozwalają im złożyć wniosku o umorzenie.
Proponuje się także, aby w przypadku, gdy umorzenie składek następuje z mocy prawa, ZUS nie musiał wydawać decyzji o umorzeniu należności, jeśli na koncie płatnika znajduje się niska kwota albo dłużnik zmarł – przy spełnieniu kilku przesłanek.
Podstawa prawna
• art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 266; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 875)
• rozporządzenie ministra gospodarki, pracy i polityki społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141 poz. 1365)
• art. 13, art. 361 pkt 1 i art. 4911–49124 ustawy z 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1228)