Narzędziem, które pozwala sprostać temu wyzwaniu, jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Może ona zarówno wpływać na ochronę środowiska, jak i sprzyjać rozwojowi miejscowości.
Przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków środowiskowych dla planowanych przedsięwzięć, które kończy się wydaniem decyzji środowiskowej lub odmową zgody na realizację przedsięwzięcia, stanowi istotny element procesu inwestycyjnego. Aktem prawnym regulującym to postępowanie jest ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 247; dalej: ustawa). Określa ona zarówno obowiązki inwestorów, jak i właściwych organów administracji publicznej [ważne definicje].
Ważne definicje
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (DŚU) – określa niezbędne kryteria realizacji przedsięwzięcia rozumianego jako zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko, polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, tak by w jak najmniejszym stopniu negatywnie wpłynąć na środowisko. Jej uzyskanie jest konieczne, jeśli inwestycja stanowi przedsięwzięcie, które może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko
Przedsięwzięcie – zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin.
Na wstępie należy wskazać, że właściwość organów administracji w zakresie wydania DŚU została ustalona w art. 75 ustawy i jest uzależniona od charakteru przedsięwzięcia, którego realizacja jest planowana. Ustawodawca przyjął enumeratywne wyliczenie kategorii inwestycji, dla których właściwymi do przeprowadzenia są: regionalny dyrektor ochrony środowiska, generalny dyrektor ochrony środowiska, starosta czy dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, wskazując, że dla pozostałych zamierzeń organami właściwymi są gminy [tabela 1]. W rezultacie to na nich spoczywa obowiązek przeprowadzenia gros postępowań.
Tabela 1. Jaki urząd jest właściwy w danej sprawie
| Organ właściwy do wydania DŚU | Rodzaj przedsięwzięcia |
| Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska | Wydaje decyzje środowiskowe m.in. dla inwestycji:• w zakresie dróg, napowietrznych linii elektroenergetycznych, instalacji do przesyłu ropy naftowej, substancji chemicznych lub gazu, sztucznych zbiorników wodnych, składowisk odpadów promieniotwórczych;• dotyczących zmiany lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa, na użytek rolny;• związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi;• w zakresie budowli przeciwpowodziowych;• budowy elektrowni wiatrowych, o których mowa w art. 2 pkt 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych z 20 maja 2016 r. (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 981; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378), • w zakresie linii kolejowych. |
| Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska | Wydaje decyzje środowiskowe:• w przypadku inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej i inwestycji towarzyszących realizowanej na podstawie ustawy z 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U z 2018 r. poz. 1537; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz.2020). |
| Starostwo lub urząd miasta na prawach powiatu | • Wydaje decyzje środowiskowe niezbędne w przypadku scalania, wymiany lub podziału gruntów. |
| Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych | • Wydaje decyzje w przypadku zmiany lasu – stanowiącego własność Skarbu Państwa – na użytek rolny (jeżeli wnioskodawcą jest jednostka organizacyjna Lasów Państwowych, właściwa jest regionalna dyrekcja ochrony środowiska). |
| Urząd miasta lub gminy | Wydaje decyzje m.in. dla:• instalacji do produkcji i przetwórstwa tłuszczów roślinnych lub zwierzęcych, instalacji do uboju zwierząt, pozyskiwania skrobi;• punktów do zbierania i przeładunku: a) złomu, z wyłączeniem punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, b) odpadów wymagających uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, z wyłączeniem odpadów obojętnych oraz punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych. |
| Regulacje szczególne | • W przypadku gdy wniosek o wydanie decyzji środowiskowej obejmuje co najmniej dwa przedsięwzięcia realizowane w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego, dla których właściwe rzeczowo są co najmniej dwa organy, w tym regionalny dyrektor ochrony środowiska, organem właściwym do wydania ww. decyzji jest regionalny dyrektor. |
Ale choć ustawa zawiera dość kompleksowe unormowania obejmujące obowiązki gmin związane z przeprowadzeniem postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, to na jej tle pojawiają się wątpliwości związane z identyfikacją przedsięwzięć, charakterem samej decyzji czy prawidłowego przeprowadzenia postępowania.
Kiedy wydanie decyzji jest konieczne
Jak już wskazano wyżej, wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest przewidziany dla inwestycji:
a) mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz
b) takich, które potencjalnie mogą tak na nie oddziaływać.
Ich wykaz został ustalony w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 poz. 1839; dalej: rozporządzenie), który jest aktem wykonawczym do ustawy [tabela 2, s. C4]. Ale uwaga! Od tej reguły są dwa wyjątki. W przypadku przedsięwzięć mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa oraz wpływających na obronność państwa oraz tych, które dążą do zapewnienia bezpieczeństwa ludności kraju, nie ma obowiązku uzyskania DŚU.
Tabela 2. Katalog przedsięwzięć wymagających DŚU
| Gdy może wystąpić realne znaczące oddziaływanie | Gdy znaczące oddziaływanie jest możliwe, lecz nie musi wystąpić |
| • instalacje do wyrobu substancji przy zastosowaniu procesów chemicznych służące do wytwarzania: podstawowych produktów lub półproduktów chemii organicznej, podstawowych produktów lub półproduktów chemii nieorganicznej, nawozów mineralnych, środków ochrony roślin oraz produktów biobójczych, materiałów wybuchowych;• instalacje do wytwarzania podstawowych produktów farmaceutycznych z zastosowaniem procesów chemicznych lub biologicznych;• elektrownie jądrowe i inne reaktory jądrowe, w tym ich likwidacja, z wyłączeniem instalacji badawczych służących do wytwarzania lub przetwarzania materiałów rozszczepialnych lub paliworodnych o mocy nominalnej nie większej niż 1 kW przy ciągłym obciążeniu termicznym;• chów lub hodowla: norek w liczbie nie mniejszej niż 105 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP), innych zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP;• napowietrzne linie elektroenergetyczne o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 220 kV i długości nie mniejszej niż 15 km. | • instalacje do wytwarzania produktów przez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych;• instalacje do brykietowania węgla kamiennego lub brunatnego;• elektrownie wodne;• instalacje wykorzystujące do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru, inne niż stanowiące przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko napowietrzne linie elektroenergetyczne o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110kV, inne niż stanowiące przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;• zakłady uboju zwierząt;• chów lub hodowla norek w liczbie od 20 do 105 DJP, innych zwierząt w liczbie od 40 do 210 DJP;• instalacje do produkcji mas bitumicznych;• instalacje do produkcji włókien mineralnych;• instalacje do produkcji szkła, w tym włókna szklanego. |
Ustawa wyraźnie wskazuje, w przypadku których przedsięwzięć inwestycyjnych konieczne jest przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania DŚU. Są to m.in.:
- decyzja o pozwoleniu na budowę,
- decyzja o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego oraz decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych;
- decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
- decyzja określająca szczegółowe warunki wydobywania kopaliny wydawana na podstawie ustawy o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze;
- pozwolenie wodnoprawne na regulację wód, pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych oraz pozwolenie wodnoprawne na wydobywanie z wód kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów wydawanych na podstawie ustawy – Prawo wodne;
- decyzja o zmianie lasu na użytek rolny wydawana na podstawie ustawy o lasach;
- decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydawana na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;
- decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wydawana na podstawie ustawy o transporcie kolejowym;
- decyzja o zezwoleniu na założenie lotniska wydawana na podstawie ustawy – Prawo lotnicze;
- zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie ustawy o odpadach.
Uwaga! Dla powyższych przedsięwzięć postępowanie związane z wydaniem DŚU stanowi etap wstępny do dalszego procesu inwestycyjnego. Bez niego gmina ani inny uprawniony organ nie mogą wydać decyzji o budowie, zagospodarowaniu terenu, prowadzaniu danej działalności itp.
Właściwe zidentyfikowanie
Zgodnie z zasadą przyjętą w art. 72 ust. 5 ustawy dla jednego przedsięwzięcia – nawet jeżeli jest ono realizowane etapowo – powinna zostać wydana jedna DŚU. Przy czym przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. W praktyce pojawią się jednak wątpliwości, w jaki sposób organ właściwy do przeprowadzenia postępowania ma rozstrzygnąć, czy stanowi ono część większego projektu, czy też ujmuje planowaną inwestycję jako całość. To ustalenie ma istotne znaczenie dla prawidłowej oceny organu, czy wymagane będzie przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko wykonywanej w ramach postępowania zakończonego wydaniem DŚU, czy też nie.
Zdarza się, że inwestorzy, chcąc sobie ułatwić i skrócić formalności w procesie inwestycyjnym, sztucznie dzielą złożone przedsięwzięcie na mniejsze fragmenty, które już nie wymagają przeprowadzenia tej oceny, a tym samym wyłączają możliwość kontroli środowiskowych konsekwencji realizacji zamierzenia. Takie działanie nosi nazwę salami slicing (w dosłownym tłumaczeniu – plasterkowanie salami) i było przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych, a także Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Działanie tego mechanizmu wyjaśnił w wyroku z 29 stycznia 2015 r. NSA (sygn. akt II OSK 1605/13). Wskazał on, że polega ono na „dzieleniu przedsięwzięcia wymagającego oceny środowiskowej na kilka mniejszych zamierzeń, które ze względu na swoje jednostkowe parametry takiej oceny nie wymagają i są realizowane jednocześnie lub etapowo w ramach formalnie odrębnych procesów inwestycyjnych jedynie w takim celu, by uniknąć przeprowadzenia oceny całego podzielonego tak przedsięwzięcia”. Warto podkreślić, że takie działanie zostało uznane za niedopuszczalne, zarówno w świetle orzecznictwa krajowego, jak i orzecznictwa Trybunału (por. np. wyroki w sprawach o sygn.: C-142/07 z 25 lipca 2008 r., C-2/07 z 28 lutego 2008 r., C-275/09 z 17 marca 2011 r.).
Interpretacja, czy w danym przypadku doszło do sztucznego podziału, czy też nie, będzie opierać się na prawidłowym rozumieniu definicji przedsięwzięcia – w tym przedsięwzięcia powiązanego technologicznie – jak i oszacowaniu, czy realizacja danego zamierzenia będzie miała wpływ na środowisko przy uwzględnieniu już istniejącej lub planowanej infrastruktury.
☛ Wskazówka. Jeśli doszło do sztucznego podziału inwestycji, by uniknąć całościowej oceny oddziaływania na środowisko, organ rozpatrujący sprawę powinien ustalić, czy dla danego terenu zostały wydane inne DŚU lub zezwolenia inwestycyjne, oraz dążyć do wydania jednej decyzji dla danej inwestycji jako całości, wskazując inwestorowi na konieczność rozszerzenia zakresu wniosku. W razie braku takiego rozszerzenia powinien odmówić wydania DŚU
Problemy z oceną
Z ustawy wynika, że organ właściwy do wydania DŚU nie może samodzielnie dokonywać oceny kwalifikacji przedsięwzięcia w zakresie takim, czy jest ono inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, czy też „tylko” potencjalnie mogącą znacząco oddziaływać na środowisko. Nie jest także władny do wydania DŚU w innych postępowaniach niż wymienione wprost w przepisach środowiskowych. Jeżeli dany organ wydał DŚU w sprawie niemieszczącej się w katalogu zawartym w art. 72 ustawy, to decyzja taka jest obarczona ryzykiem nieważności na podstawie przesłanki z art. 156 par. 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), tj. jako wydana bez podstawy prawnej (zob. wyrok WSA w Kielcach z 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 493/10).
Przedsięwzięcia, których realizacja wymaga uzyskania DŚU z uwagi na ich charakter, zostały podzielone dychotomicznie na te, które zawsze mogą znacząco oddziaływać na środowisko, oraz na te, których oddziaływanie jest potencjalne. Jak już wspomniano, zamieszczony w rozporządzeniu katalog ma charakter zamknięty, co w praktyce może powodować problemy, jak zakwalifikować inwestycje, które same w sobie nie wymagają uzyskania DŚU, lecz mogą oddziaływać na środowisko jako element większej całości lub w wyniku umieszczenia ich w sąsiedztwie istniejących obiektów istotnie oddziałujących na środowisko.
Przykład
Budowanie na raty
Inwestor złożył wniosek o wydanie DŚU dla posadowienia budynku, którego parametry uzasadniają odstąpienie od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organ w ramach postępowania ustalił jednak, że budowa będzie stanowić dopełnienie istniejącej już instalacji (pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, których posadowienie nie wymagało DŚU) i wraz z tymi instalacjami inwestycja będzie de facto stacją bazową telefonii komórkowej. Czyli zamierzeniem inwestycyjnym nie jest posadowienie budynku, lecz realizacja przedsięwzięcia wymagającego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Rozporządzenie, jak i ustawa nie wskazują wprost na obowiązkowe uzyskanie DŚU w tych przypadkach. Nie oznacza to jednak, że organy właściwe do wydawania decyzji środowiskowej powinny wstrzymać się od zbadania sprawy i analizować zgłaszane im przypadki w sposób schematyczny. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia dorobek orzeczniczy zarówno polskich sądów, jak i Trybunału Sprawiedliwości UE. Zatem przy każdej badanej sprawie należy ocenić wzajemne oddziaływania istniejącego zagospodarowania terenów sąsiednich, które oddziałuje na środowisko, z planowanym przedsięwzięciem. Wydanie przez organ gminy DŚU z pominięciem zbadania potencjalnej kumulacji oddziaływania planowego przedsięwzięcia z innymi inwestycjami zrealizowanymi na działkach sąsiednich stanowi tak istotne naruszenie przepisów postępowania, że DŚU obarczona tą wadą uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3276/19).
Przyjęcie odpowiedniej klasyfikacji ocenianej inwestycji ułatwia szerokie ujęcie pojęcia przedsięwzięcia, na co wskazuje się w orzecznictwie. Dla przykładu: w wyroku z 7 kwietnia 2010 r. WSA w Gorzowie Wielkopolskim (sygn. akt II SA/Go 950/09) wskazał, że: „W związku z faktem, że dyrektywa z 1992 r. nr 92/43/EWG nie definiuje pojęć «plan» lub «przedsięwzięcie», interpretacja tych pojęć powinna być dokonywana na bazie sposobu ich sformułowania, celu i kontekstu, w jakim występują. Są one interpretowane szeroko. Pod pojęciem «przedsięwzięcie» rozumie się wykonywanie prac budowlanych lub innych instalacji lub systemów, a także inne ingerencje w otoczenie naturalne i krajobraz, włącznie z wydobywaniem surowców mineralnych”.
Przy ocenie, czy dane przedsięwzięcie oddziałuje na środowisko, pomocne jest także wprowadzenie w ustawie terminu „przedsięwzięcie powiązane technologicznie”. Oznacza ono określenie takiego związku między inwestycjami, który powoduje, że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Powiązanie, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy, dotyczy również przedsięwzięć tego samego rodzaju i wykorzystujących tę samą technologię, choćby planowanych przez różne podmioty prawa. Umożliwia to organom gminy dokonanie oceny oddziaływania na środowisko w szerszym aspekcie niż ten, który wynikałby z analizy stanu faktycznego tylko jednego – oderwanego od innej infrastruktury – zamierzenia inwestycyjnego.
Granicą w ustalaniu wzajemnych powiązań między badanym przedsięwzięciem a innymi inwestycjami planowanymi oraz już zrealizowanymi jest zawsze racjonalna ocena organów administracyjnych właściwych do wydania DŚU, konkretnego stanu faktycznego oraz uwzględnienie ryzyka, że w przypadku wydania tej decyzji w sprawach niemieszczących się w katalogu przedsięwzięć będzie ona obarczona ryzykiem nieważności.
Tryby postępowania
Przypomnijmy, że w zakresie przedsięwzięć zaliczonych do takich, które mogą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, organ ma obowiązek przeprowadzenia w trakcie postępowania o wydanie DŚU oceny oddziaływania na środowisko [ramka 1]. Analizując konkretny przypadek – przedsięwzięcie, które może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko – organ musi mieć na uwadze dwa możliwe scenariusze:
► Pierwszy, gdy wnioskujący o wydanie DŚU inwestor składa raport środowiskowy. Raport ten stanowi materiał dowodowy zebrany w postępowaniu wyjaśniającym oraz jest poddawany badaniu i kontroli przy udziale mieszkańców. Skoro inwestor sam złoży raport, organ nie musi ustalać jego zakresu i zawieszać postępowania na czas porządzenia tego raportu. Postępowanie więc obejmuje przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko.
► Drugi, gdy inwestor wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania składa kartę informacyjną przedsięwzięcia i wnosi o ustalenie zakresu raportu. Organ ustala wówczas ten zakres w drodze postanowienia, które powinno zostać wydane w terminie 30 dni od wszczęcia postępowania. Termin ten ma charakter instrukcyjny, a jego przekroczenie nie pociąga za sobą negatywnych skutków materialnych. Nie można jednak wykluczyć złożenia przez inwestora skargi na przewlekłość postępowania w przypadku rażącego przekroczenia tego terminu na rozpatrzenie sprawy. Na czas sporządzania raportu przez inwestora postępowanie o wydanie DŚU ulega zawieszeniu.
Ramka 1
Bez dowolności
Organy gminy (lub inne organy właściwe do wydania DŚU) nie mają dowolności w odstąpieniu od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli zgłoszone przez inwestora przedsięwzięcie zostało wymienione w treści rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Takie stanowisko zostało wyrażone w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 10 lutego 2020 r. (sygn. akt SKO 4136/3/20). Na mocy tego rozstrzygnięcia jednoznacznie wskazano, że w przypadku, gdy planowane przedsięwzięcie, z uwagi na parametry i charakterystykę, zalicza się do zamierzeń inwestycyjnych ujętych w rozporządzeniu, to właściwy organ gminy nie może uznać, że przedsięwzięcie nie będzie wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań.
Natomiast w przypadku przedsięwzięć, które potencjalnie mogą znacząco oddziaływać na środowisko, organ właściwy do wydania DŚU decyduje o tym, czy przeprowadzenie oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest konieczne. W razie stwierdzenia takiej konieczności zobowiązuje wnioskodawcę do złożenia raportu środowiskowego i w drodze postanowienia nakłada obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, uwzględniając kryteria wymienione w art. 63 ustawy. W szczególności organ administracji ocenia rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, mając na uwadze:
• kumulowanie się oddziaływań przedsięwzięć już zrealizowanych oraz w trakcie realizacji, dla których została wydana DŚU (art. 63 ust. 1 pkt 1) ustawy);
• rodzaj, cechy i skalę możliwego oddziaływania w odniesieniu do pozostałych kryteriów, ale i w odniesieniu do wpływu (pośredniego i bezpośredniego) na środowisko, warunki życia i zdrowia ludzi, krajobraz czy zabytki (art. 63 ust. 1 pkt 3) w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy).
Postanowienie ustalające zakres raportu zostaje wydane po uzyskaniu opinii organów, które są właściwe z uwagi na posiadaną merytoryczną wiedzę (wymienionych w art. 70 i analogicznie w art. 64 ustawy; chodzi m.in. o regionalnego dyrektora ochrony środowiska). Organ prowadzący postępowanie nie jest jednak nimi związany, co oznacza, że poddaje je takiej samej ocenie, jak pozostałe dowody zgromadzone w toku postępowania wyjaśniającego. Konsekwencją tego jest obowiązek zamieszenia w uzasadnieniu DŚU odniesienia się organu prowadzącego postępowanie do tych opinii. Szczegółowego uzasadnienia wymaga zwłaszcza zajęcie przez organ prowadzący postępowanie odmiennego stanowiska niż wynikające z opinii.
Postanowienie ustalające zakres raportu nie podlega zaskarżeniu, co nie oznacza, że jego treść nie podlega ocenie instancyjnej. Może być ono bowiem ocenione w ramach zaskarżenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Przyznanie gminom i innym organom właściwym do wydania DŚU, o których mowa w art. 75 ustawy, możliwości wpływania na zakres raportu jest w praktyce niedoceniane. Często spotyka się w postanowieniach ustalających zakres raportu automatyczne powtórzenie brzmienia art. 66 ustawy (zawierającego wyliczenie obowiązkowych elementów raportu). Działanie takie należy uznać za niewystarczające z tego powodu, że na gruncie art. 69 i 68 organ prowadzący postępowanie może lepiej skorelować zakres przeprowadzanych analiz w ramach raportu z warunkami lokalnymi. Tym samym narzędzie to pozwala organowi prowadzącemu postępowanie mieć realny wpływ na zachowanie środowiska i zmniejszenie negatywnego na nie oddziaływania. Ponadto dostosowanie zakresu raportu do warunków lokalnych stanowi ważne narzędzie do optymalizowania nakładów związanych z przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, również po stronie organów administracji prowadzących tę ocenę.
Przykład
Droga drodze nierówna
Firma X zamierza wybudować drogę na terenie niezabudowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie siedlisk przyrodniczych i dziko żyjącej fauny, z kolei firma Y chce zrealizować drogę o tych samych parametrach na obszarze wysoko zurbanizowanym. W pierwszym przypadku organ prowadzący postępowanie powinien zwrócić szczególną uwagę na to, czy w raporcie znalazła się inwentaryzacja przyrodnicza i właściwe określenie gatunków roślin i zwierząt występujących na badanym terenie. W drugim – skupić się bardziej szczegółowo na analizie dotyczącej emisji hałasu. Nakładanie na inwestora wysoce szczegółowej inwentaryzacji siedlisk przyrodniczych należałoby w tym przypadku uznać za niecelowe.
Charakter i cel uwarunkowań środowiskowych
Analizując DŚU, należy mieć na uwadze zarówno charakter tej decyzji, jak i cel jej wprowadzenia do obrotu prawnego. W pierwszej kolejności trzeba podkreślić, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie daje żadnego tytułu prawnego, na mocy którego inwestor mógłby rozpocząć realizację przedsięwzięcia. Decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania ma de facto charakter rozstrzygnięcia wstępnego, które określa, czy planowana inwestycja będzie oddziaływać na środowisko oraz jakie środki zaradcze należy zastosować, by to oddziaływanie zminimalizować.
Podkreślić należy, że organ właściwy do wydania DŚU przed rozpoczęciem analizy oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia bada, czy jest możliwe jego zrealizowanie w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak również uchwalony regulamin porządku i czystości w gminie. Jeżeli w oparciu o ww. akty prawa miejscowego nie jest możliwa realizacja inwestycji, należy odmówić uzgodnienia dla niej warunków środowiskowych. Jeżeli natomiast akty prawa miejscowego dopuszczają realizację przedsięwzięcia na danym terenie, to organ nie może tego kwestionować. Błędne jest więc założenie pokutujące w świadomości społeczności lokalnych, że to wyłącznie organ wydający DŚU jest władny do ustalenia lokalizacji, jak też wydania zgody na lokalizację przedsięwzięcia. Na lokalizację inwestycji składa się bowiem szereg czynników, począwszy od ww. aktów prawa miejscowego, przez prawo do dysponowania gruntem na cele realizacji inwestycji, a skończywszy na pozwoleniu na budowę. Jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozwala na realizację na danym obszarze przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, np. wysypiska odpadów, a inwestor spełni wymagania do uzyskania DŚU, decyzja taka powinna zostać wydana.
Zauważyć również należy, że decyzja nie ma wpływu na tytuł prawny do terenu, na którym planowana jest realizacja przedsięwzięcia – organ nie może wskazać miejsca (działki), na której możliwa jest realizacja inwestycji, z pominięciem stosunków własnościowych. Wydanie DŚU nie oznacza, że wnioskodawca nabywa prawo do nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja objęta decyzją (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 341/18).
Decyzja środowiskowa ma cechy rozstrzygnięcia wstępnego. Wyraża się to nie tylko tym, że występuje jako pierwsza z wydawanych rozstrzygnięć administracyjnych w procesie inwestycyjnym. Dodatkowo bowiem organy architektoniczno-budowalne są związane ustaleniami w zakresie uwarunkowań środowiskowych zawartymi w DŚU. Oznacza to, że o ile wniosek o wydanie pozwolenia na budowę nie będzie istotnie odbiegać od parametrów inwestycji wskazanych przez inwestora we wniosku o wydanie DŚU, o tyle organ wydający pozwolenie na budowę nie będzie miał dowolności w ustalaniu i modyfikowaniu określonego w DŚU sposobu oddziaływania, jak i uwarunkowań inwestycji mających na celu ograniczenie tego oddziaływania (zob. wyrok NSA z 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2520/12 czy wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 710/11).
Natomiast jeżeli organ właściwy do wydania DŚU odmówi określenia środowiskowych uwarunkowań dla danej inwestycji, to stanowisko takie de facto przesądza o braku możliwości realizacji inwestycji w danej lokalizacji o parametrach wskazanych we wniosku o wydanie DŚU.
Kiedy odmowa
Przypadki, w których organ może odmówić zgody na realizację przedsięwzięcia, zostały wskazane w art. 81 ustawy. Zgodnie z nim dzieje się tak, gdy:
► brak jest możliwości przeprowadzenia inwestycji w wariantach dopuszczonych do realizacji przez organ oraz w przypadku braku zgody wnioskodawcy na wskazanie w decyzji środowiskowej uwarunkowań wariantu dopuszczonego do realizacji;
► z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że może ono w sposób znaczący, negatywny wpłynąć na obszar Natura 2000 (o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody), tj. m.in. gdy za realizacją przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym o charakterze społecznym lub gospodarczym, i brak jest rozwiązań alternatywnych;
► z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że wpływa ono negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy – Prawo wodne, tj. celów, które w uproszczeniu można określić jako m.in. ochrona lub poprawa stanu ekologicznego wód lub obszarów chronionych określonych w tej ustawie, o ile nie zostaną spełnione warunki, o których mowa w art. 68 pkt 1, 3 i 4 tej ustawy, tzn. warunki dopuszczalności nieosiągnięcia dobrego stanu ekologicznego oraz niezapobieżenia pogorszeniu stanu ekologicznego wód podziemnych.
Wynika z tego, że o ile DŚU nie przesądza o pozytywnym rozstrzygnięciu postępowania z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, o tyle odmowa jego wydania oznacza, że przedsięwzięcie, którego realizacji nie da się pogodzić z założeniami aktów prawa miejscowego i uwarunkowań ochrony środowiska, nie będzie możliwe.
Omawiając charakter i cel uwarunkowań środowiskowych, warto też poświęcić nieco uwagi lokalizacji przedsięwzięcia, dla którego mają zostać one wydane. Lokalizacja taka ma istotne znaczenie nie tylko z uwagi na ustalenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, lecz również dla zakreślenia kręgu podmiotów będących stronami postępowania. Szersze wyjaśnienie dotyczące stron postępowania zostało zamieszczone w dalszej treści artykułu. W tym miejscu sygnalizujemy jedynie problemy związane z wypełnieniem obowiązku podania dokładnej lokalizacji przedsięwzięcia.
Artykuł 74 ustawy wymaga od inwestora wskazania w załączniku do wniosku o wydanie DŚU usytuowania planowanego przedsięwzięcia. W praktyce może się to okazać dość utrudnione, zwłaszcza że wniosek o wydanie decyzji środowiskowej nie stanowi kopii wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Po pierwsze dlatego, że uwarunkowania środowiskowe mogą wymusić zmianę zamierzenia w zakresie odpowiednich działań mających na celu złagodzenie negatywnego oddziaływania na środowisko, a po drugie podczas postępowania środowiskowego badana jest skala przedsięwzięcia i wielkość zajmowanego terenu oraz wzajemnych proporcji między tymi wartościami. Wydając decyzję, gmina nie powinna więc oczekiwać dokładnego skonkretyzowania (współrzędnych w przestrzeni trójwymiarowej) położenia planowanej inwestycji. Co więcej, art. 63 ust. 2 ustawy wskazuje, że ocena lokalizacji inwestycji jest dokonywana w kontekście możliwego zagrożenia dla środowiska. Istotą DŚU nie jest więc skonkretyzowanie usytuowania przedsięwzięcia, lecz precyzyjne określenie terenu w kontekście oddziaływania tej inwestycji na środowisko.
Za błędne należy uznać takie działanie organów administracji procedujących nad ustaleniem środowiskowych uwarunkowań, którego celem jest przesądzenie precyzyjnego układu współrzędnych przyszłej inwestycji.
Uczestnicy postępowania
Jednym z kluczowych elementów postępowania środowiskowego jest identyfikacja przez organ stron tego postępowania. Ustawa nie ułatwia jednak tego zadania. Zgodnie z jej art. 74 ust. 3a stroną postępowania środowiskowego jest podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Obszar oddziaływania został wskazany jako:
► teren, na którym ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie, oraz obszar w odległości 100 m od tego terenu;
► działki, na których zostaną przekroczone standardy środowiskowe w wyniku realizacji przedsięwzięcia;
► działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, o ile to oddziaływanie może skutkować ograniczeniem w zagospodarowaniu nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że za stronę postępowania uznawany jest podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości. Zapis ten nie ogranicza przyznania statusu strony tylko do właścicieli czy użytkowników wieczystych nieruchomości. W świetle księgi II kodeksu cywilnego do praw rzeczowych zaliczają się również ograniczone prawa rzeczowe, w tym służebność czy hipoteka. Czyli za stronę postępowania należy uznać też podmioty uprawnione do służebności, które obciążają nieruchomości czy wierzycieli hipotecznych, których wierzytelności są zabezpieczone na nieruchomościach wchodzących w skład obszaru oddziaływania.
Drugim kryterium, którego spełnienie przesądza o uznaniu za stronę postępowania, jest posiadanie prawa rzeczowego do obszaru znajdującego się w odległości 100 m od terenu, na którym ma być zrealizowane przedsięwzięcie. Przy czym należy zwrócić uwagę, że ustawodawca wskazał na obszar, a nie na działki czy też nieruchomości, które są oddalone o 100 m od terenu przedsięwzięcia. Takie ujęcie powoduje, że organ oceniający, komu przyznać status strony, musi sam rozstrzygnąć dwie kwestie. Pierwszą z nich jest ustalenie punktu początkowego odliczania tych 100 m. Z ustawy nie wynika bowiem, że należy liczyć od granicy działki, na której zostanie posadowiona inwestycja. Co więcej, przyjęcie takiego stanowiska może zostać uznane za zbyt daleko idącą wykładnię przepisów. Przyjęcie, że stronami postępowania są wszystkie podmioty posiadające prawa rzeczowe do działek oddalonych do 100 m od działki, na której ma być realizowane przedsięwzięcie, może bowiem doprowadzić do tego, że stroną postępowania będzie osoba nieuprawniona. To z kolei pociąga za sobą ryzyko uchylenia decyzji i wznowienia postępowania o wydanie DŚU. Organ prowadzący postępowanie, wyznaczając okręg o średnicy 100 m, musi więc precyzyjnie ustalić teren realizacji przedsięwzięcia. Jest to zadanie o tyle trudne, że jak wspomniano wcześniej, określenie lokalizacji przedsięwzięcia nie oznacza przesądzenia precyzyjnego układu współrzędnych przyszłej inwestycji. Po drugie, organ prowadzący postępowanie środowiskowe jest zobowiązany dopuścić do niego na prawach strony podmioty posiadające prawa rzeczowe do nieruchomości leżących w obszarze 100 m –niezależnie od tego, czy na te nieruchomości faktycznie będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Oznacza to, że organ nie może dokonywać oceny zasadności zgłoszenia udziału podmiotu z uwagi na faktyczne oddziaływanie przedsięwzięcia na nieruchomość, do której prawo wykaże zgłaszający.
Ostatnim kryterium określającym obszar oddziaływania przedsięwzięcia są działki znajdujące się w zasięgu znacznego oddziaływania przedsięwzięcia, jeżeli to oddziaływanie potencjalnie prowadzi do ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Organ prowadzący postępowanie o wydanie DŚU powinien ocenić, co należy uznać za znaczące oddziaływanie przedsięwzięcia oraz czy to oddziaływanie faktycznie będzie ograniczać możliwość zagospodarowania nieruchomości. Na marginesie należy wskazać, że ustawa nie definiuje „znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia”. Gdy teren przedsięwzięcia oraz jego potencjalnego (znaczącego) oddziaływania jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ustalenie przeznaczenia nieruchomości nie stanowi większego problemu. Nie jest zaś jasne, na jakiej podstawie organ ma ustalić przeznaczenie tej nieruchomości w przypadku braku planu zagospodarowania. Co więcej, organ powinien również ustalić wpływ znacznego oddziaływania na ograniczenie zagospodarowania działki. O ile w przypadku działek zabudowanych jest dość oczywiste, że niektóre rodzaje inwestycji mogą znacznie ograniczać ich dotychczasowe wykorzystanie (znaczny poziom hałasu, uciążliwość zapachowa itp.), o tyle identyfikacja ta jest utrudniona w przypadku działki niezabudowanej i nieobjętej planem miejscowym. Zachodzi więc konieczność ustalenia, kto powinien być stroną takiego postępowania. W tym celu zalecane jest badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy podmiot posiadający prawa rzeczowe do takiej nieruchomości wykaże swój interes prawny do wzięcia udziału w postępowaniu w charakterze strony (art. 28 k.p.a.) [ramka 2].
Ramka 2
Kompetencje stron
Strona w postępowaniu administracyjnym ma prawo do:
• czynnego udziału w postępowaniu – składania materiałów dowodowych i wyjaśnień służących wyjaśnieniu sprawy;
• brania udziału w wizjach lokalnych i oględzinach;
• zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz do ustosunkowania się do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji;
• wnioskowania o zawieszenie lub umorzenie toczącego się postępowania;
• zaskarżania decyzji i postanowień wydanych w trakcie prowadzenia postępowania (o ile postanowienia te są zaskarżalne samodzielnie).
!Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do jej wydania, jeśli planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji w świetle prawa miejscowego oraz gdy inwestor spełni wszystkie wymagania nałożone na niego prawem.
Udział organizacji ekologicznych i mieszkańców
Zgodnie z art. 79 ustawy przed wydaniem DŚU organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wyjątek dotyczy inwestycji realizowanych na terenach zamkniętych, tu bowiem organ może postanowieniem wyłączyć przepisy dotyczące udziału społeczeństwa, jeżeli ich zastosowanie mogłoby mieć niekorzystny wpływ na cele obronności i bezpieczeństwa państwa.
Organizacje ekologiczne mają natomiast, stosownie do art. 44 ustawy, prawo uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – o ile powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w tym postępowaniu, oraz jeśli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Ponadto organizacjom ekologicznym służy prawo wniesienia odwołania oraz skargi do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa [ramka 3, s. C6].
Ramka 3
Uprawnienia ekologów
Zgodnie z przepisami organizacje ekologiczne mają prawo do:
• wzięcia udziału w postępowaniu środowiskowym, w którym zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, na każdym jego etapie, na prawach strony;
• przedstawienia poglądu w sprawie bez udziału w postępowaniu;
• wniesienia odwołania od decyzji, także gdy organizacja nie brała uprzednio udziału w postępowaniu;
• wniesienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji, także gdy organizacja nie brała uprzednio udziału w postępowaniu.
Przystąpienie organizacji ekologicznej do postępowania środowiskowego nie wymaga wydania postanowienia. Inaczej jest w przypadku odmowy dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu – wówczas konieczne jest wydanie postanowienia. Może ono zostać zaskarżone do organów II instancji (w przypadku organów gminy do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego) za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, w terminie siedmiu dni od doręczenia postanowienia.
Zapewnienie kontroli społeczeństwa i organizacji ekologicznych nad postępowaniem środowiskowym nie oznacza ich bezwzględnego udziału w każdym postępowaniu z wniosku o uwarunkowania środowiskowe. W odniesieniu do przedsięwzięć, co do których organ wskazał na brak konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, organizacjom ekologicznym – stosownie do art. 44 ustawy – nie przysługują uprawnienia do uczestnictwa na prawach strony w takim postępowaniu i do wnoszenia środków odwoławczych (tak też NSA w wyroku z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2037/14). Organizacje ekologiczne mogą ubiegać się o dopuszczenie do postępowania, w którym nie przeprowadza się oceny oddziaływania na środowisko na podstawie art. 31 kpa, czyli na tych samych zasadach co inne organizacje społeczne w postępowaniu administracyjnym. Organ prowadzący postępowanie jest wtedy zobowiązany do oceny, czy udział organizacji ekologicznej na prawach strony jest uzasadniony celami statutowymi albo interesem społecznym (np. mając na uwadze przeważające korzyści dla społeczeństwa związane z realizacją przedsięwzięcia).
☛ Wskazówka. Jak oceniać zgłoszenie organizacji, która chce uczestniczyć w postępowaniu środowiskowym, można znaleźć w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 5 stycznia 2021 r. (sygn. akt II SA/Lu 531/20). W pierwszej kolejności organ powinien zbadać, czy zostały spełnione przesłanki zapewnienia udziału organizacji na podstawie art. 44 ustawy, czyli zbadać, czy zgłaszająca się organizacja w swoim statucie ma wskazane cele związane z ochroną środowiska oraz czy nie jest tzw. organizacją uśpioną. Spełnienie tych kryteriów w zasadzie przesądza o konieczności uznania organizacji za stronę postępowania.
Jak podkreślił WSA w omawianym wyroku, zapewnienie udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu o wydanie DŚU na podstawie art. 31 k.p.a. powinno następować tylko w wyjątkowych okolicznościach, a przesłanki do wzięcia udziału w postępowaniu przez tę organizację powinny być oceniane zgodnie z ustawą.
Od udziału organizacji ekologicznych należy odróżnić zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu. Organ przed wydaniem DŚU jest zobowiązany zapewnić udział społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania. Zakres tego udziału został enumeratywnie wskazany w art. 33 ustawy. Katalog ten zawiera bezwzględnie obowiązujące dla organu czynności w ramach zapewnienia udziału społeczeństwa. Podkreślenia wymaga też to, że organ nie ma w każdej sprawie obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Pamiętać jednak należy, że w przypadku jej przeprowadzenia udział społeczeństwa powinien zostać zapewniony.
Różnica między udziałem społeczeństwa a udziałem organizacji ekologicznej w postępowaniu polega na tym, że te drugie występują w postępowaniu na prawach strony oraz mają uprawnienia do zaskarżania DŚU. Natomiast niezadowolonym mieszkańcom nie przysługują środki odwoławcze przewidziane dla stron postępowania. Co więcej, sprzeciw lokalnej społeczności nie stanowi podstawy prawnej uzasadniającej odmowę wydania DŚU (zob. wyrok NSA z 20 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 608/15).
WAŻNE Gmina może odmówić organizacji ekologicznej udziału w postępowaniu, jeżeli nie spełnia ona wymogów prawnych oraz gdy w postępowaniu środowiskowym odstąpiono od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Lokalne kontrowersje
Przy ocenie, czy dane przedsięwzięcie oddziałuje na środowisko i w jaki sposób zminimalizować to oddziaływanie, organ przeprowadzający postępowanie w sprawie DŚU jest zobligowany do oceny, w jaki sposób dana inwestycja oddziałuje na zdrowie i życie ludzi. Ma to istotne znaczenie przy ocenie przedsięwzięć, które zakładają powstanie ferm zwierzęcych lub punktu składowania odpadów. Organ powinien wtedy zbadać nie tylko to, jaki dane przedsięwzięcie będzie miało wpływ na środowisko naturalne oraz czy jest ono możliwe z uwagi na zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz również to, jak będzie wpływać na zdrowie okolicznych mieszkańców, uwzględniając poziom stężenia zapachów czy hałasu.
W przypadku stężeń i natężeń substancji chemicznych uznanych za drażniące lub toksyczne gmina może posiłkować się normami dopuszczającymi odpowiednie stężenie, które nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia lokalnego społeczeństwa. W przypadku uciążliwości zapachowej związanej z infrastrukturą wodno-ściekową, składowaniem odpadów czy hodowlą zwierząt Ministerstwo Klimatu wydało materiał informacyjno-edukacyjny w postaci wytycznych technicznych pt. „Kodeks przeciwdziałania uciążliwości zapachowej” oraz opracowanie pt. „Lista substancji i związków chemicznych, które są przyczyną uciążliwości zapachowej”. Dokumenty te stanowią materiał pomocniczy dla organów prowadzących postępowanie w sprawie uwarunkowań środowiskowych. Nie stanowią zaś norm bezwzględnie obowiązujących. Brak odpowiedniej ustawy określającej minimalną odległość planowanego przedsięwzięcia z sektora rolnictwa od terenów zamieszkania ludności powoduje, że właściwe organy prowadzące postępowanie w sprawie DŚU są de facto pozostawione same sobie w określeniu środowiskowych uwarunkowań oraz wskazywania wymagań, które będą minimalizować negatywny wpływ tego typu przedsięwzięcia na środowisko, w tym na życie i zdrowie ludzi.
Zadanie to jest tym trudniejsze, że wydając decyzję środowiskową dla przedsięwzięcia, które wzbudza kontrowersje lokalnych mieszkańców, a dla których nie zostały opracowane ustawowe ramy dopuszczalnych natężeń szkodliwości, organy muszą wyważyć nie tylko wpływ przedsięwzięcia na środowisko, lecz także mieć na uwadze korzyści płynące z jego realizacji. Zwiększone wpływy do budżetu gminy z tytułu podatków od zrealizowanego przedsięwzięcia czy zmniejszenie bezrobocia w wyniku powstania hodowli zwierząt, składowiska odpadów czy innej inwestycji mogą bowiem mieć istotne znaczenie dla lokalnej społeczności.
Będą zmiany w procedurze
Zgodnie z przyjętą przez Sejm 30 marca 2021 r. ustawą o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (czeka na podpis prezydenta) organy wydające DŚU będą zobowiązane zamieścić treść wydanej decyzji na stronie BIP przez 14 dni wraz ze wskazaniem daty tej publikacji. Zmiana ta ma urzeczywistnić prawo do wnoszenia odwołania przez organizacje ekologiczne, które nie brały udziału w postępowaniu środowiskowym na prawach strony, przez obowiązek publikacji treści decyzji, a nie, jak do tej pory, informacji o wydanej decyzji. Nowelizacja zakłada też możliwość wstrzymania przez organ odwoławczy natychmiastowego wykonania DŚU. Również w przypadku złożenia skargi na decyzję wojewódzki sąd administracyjny będzie mógł wstrzymać wykonanie decyzji. W takich przypadkach organ, który wydał DŚU, będzie zobowiązany do poinformowania organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania zezwolenia inwestycyjnego zarówno o zawieszeniu wykonalności DŚU, jak i o ponownej wykonalności DŚU. Co istotne, do postępowań w sprawie wydania DŚU wszczętych, lecz niezakończonych decyzją ostateczną, zastosowanie będą miały przepisy nowelizacji. Więcej na ten temat pisaliśmy w dodatku Firma i Prawo z 13 kwietnia , DGP nr 70 – „Zmiany dotyczące decyzji środowiskowych utrudnią życie inwestorom”.
Istotne terminy
Organ jest obowiązany załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, czyli w ciągu maksymalnie dwóch miesięcy od momentu wszczęcia postępowania. Do tak określonego terminu nie wlicza się czasu niezbędnego na wystąpienie oraz wydanie opinii czy uzgodnienia stanowisk z innymi organami. Do tego okresu nie dolicza się czasu zawieszenia postępowania, czyli czasu, w ciągu którego inwestor przeprowadza raport środowiskowy. Okresy opóźnień wynikających z opieszałości strony – inwestora – lub z konieczność uzupełniania braków formalnych również nie są wliczane do ustawowego terminu załatwienia sprawy przez organ administracji. Jeżeli organ prowadzący postępowanie uzna, że nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie dwóch miesięcy (np. z powodu skomplikowanego stanu faktycznego), jest zobowiązany do poinformowania stron o przyczynach opóźnienia oraz zakreśla dodatkowy termin na załatwienie sprawy [ramka 4].
Ramka 4
Do czasu rozpatrywania sprawy nie wlicza się:
• czasu niezbędnego do wydania opinii i uzgodnień;
• okresu zawieszenia postępowania (przygotowania raportu środowiskowego przez inwestora);
• okresów opóźnień spowodowanych przyczynami niezależnymi od organu lub z winy strony, np. opieszałością stron postępowania (np. koniecznością uzupełnienia braków formalnych).
Termin na wniesienie odwołania od DŚU wynosi 14 dni. Kwestią budzącą wątpliwość w praktyce jest moment początkowy liczenia tego terminu. W przypadku stron postępowania, czyli podmiotów, do których jest adresowana DŚU, termin ten liczony jest od daty doręczenia im decyzji. W przypadku gdy liczba stron przekracza 10, organ obwieszcza wydaną decyzję. Zamieszczenie obwieszczenia decyzji stanowi zatem moment początkowy 14-dniowego terminu na wniesie odwołania przez strony.
Jak wynika z art. 44 ustawy, organizacje ekologiczne mogą wnieść odwołanie od DŚU, nawet jeżeli nie uczestniczyły w toku postępowania. Jednocześnie ustawa nie wskazuje, w jaki sposób w takiej sytuacji należy ustalić termin na wniesienie odwołania przez organizację ekologiczną. Rozwiązanie tego problemu przynosi dorobek judykatury. Otóż zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem w orzecznictwie termin 14 dni biegnie od momentu odbioru decyzji przez ostatnią ze stron postępowania [ramka 5].
Ramka 5
Droga odwoławcza
Odwołanie od DŚU wnosi się do organu, który wydał decyzję – w terminie 14 dni:
• od obwieszczenia decyzji w trybie art. 74 ust. 3 ustawy w zw. z art. 49 k.p.a.;
• od doręczenia decyzji stronie;
• od doręczenia decyzji ostatniej ze stron w przypadku organizacji ekologicznych niebiorących udziału w postępowaniu.
W tym miejscu należy też wspomnieć, że błędne jest utożsamianie ogłoszenia o wydanej decyzji z art. 85 ust. 3 ustawy (zgodnie z nim „Organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, w tym z uzgodnieniem dokonanym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz opinią organu, o którym mowa w art. 78”) z obwieszczeniem decyzji, jeżeli liczba stron przekroczyła 10. Otóż obwieszczenie jest adresowane do stron i zawiera treść decyzji, która może zostać zaskarżona. Podanie do publicznej wiadomości przez organ stanowi zaś wypełnienie obowiązku informacyjnego i jest kierowane do ogółu społeczeństwa, a nie do stron postępowania. Błędem jest więc liczenie terminu na wniesienie odwołania od DŚU od dnia zamieszczenia informacji o decyzji. Warto o tym pamiętać, przyjmując odwołanie od tej decyzji złożone przez organizację ekologiczną, która nie brała udziału w postępowaniu środowiskowym.
!Organ prowadzący postępowanie ocenia opinie i wnioski składane przez członków społeczności oraz bierze pod uwagę jej stanowisko, lecz nie ma obowiązku przeprowadzania szczególnego postępowania wyjaśniającego, w tym powoływania biegłego oceniającego zasadność składanych uwag.