Władztwo planistyczne gminy to podstawowe narzędzie kształtowania porządku planistycznego na poziomie lokalnym, w tym jedna z niewielu dopuszczalnych prawem możliwość wprowadzania ograniczeń w wykonywaniu prawa własności. Władztwo to realizowane jest między innymi poprzez ustanawianie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (MPZP) zasad planowania i zagospodarowania całości lub części terenu gminy.
MPZP stanowi akt prawa miejscowego, czyli regulację powszechnie obowiązującą na wskazanym obszarze, wiążącą wszystkie funkcjonujące tam podmioty (wszystkich właścicieli, użytkowników wieczystych, czy inne podmioty posiadające prawo do nieruchomości). Plan miejscowy, jak każdy akt prawa, podlega ocenie przez pryzmat legalności i poprawności legislacyjnej. Oznacza to, że gmina może swoje władztwo wykonywać samodzielnie, ale nie dowolnie.
/>
Ograniczenia legislacyjne gminy co do regulacji obejmujących szeroko rozumianą branżę telekomunikacyjną (inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej), wprowadzone zostały ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 884, dalej „Megaustawa”). Ustawa ta wprowadziła rozwiązania szczególne, stanowiące preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych. Przepisy Megaustawy muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r. – sygn. akt II OSK 3477/18). Wobec inwestycji celu publicznego z zakresu łączności Megaustawa uchyliła tzw. zasadę pozytywnej lokalizacji (każda inna inwestycja celu publicznego może być rozmieszczona i lokalizowana wyłącznie na podstawie MPZP). W konsekwencji przepisy Megaustawy dopuszczają realizację inwestycji telekomunikacyjnych pomimo braku ich umieszczenia w MPZP, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń.
Art. 46 Megaustawy stanowi, że w planach miejscowych nie można zakazywać lub uniemożliwiać lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przez przepisy odrębne, o których mowa w tym przepisie, należy rozumieć wyłącznie regulacje prawne związane z zagospodarowaniem terenu, a nie jakiekolwiek przepisy oderwane od problematyki określającej zasady lokalizowania inwestycji (tak: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 112/16). Innymi słowy, jeżeli przepis odrębny nie zakazuje lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych to ich lokalizacja jest dopuszczalna ex lege, a MPZP nie jest aktem prawnym, którym taką możliwość skutecznie wyłączy. Jako przykład bezzasadnych i naruszających art. 46 Megaustawy: zakazu czy ograniczenia dla inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w MPZP, wskazać można: sprzeciwy społeczne wobec danej inwestycji, jej odziaływanie na nieruchomości sąsiednie, konieczność ochrony ładu przestrzennego lub walorów krajobrazowych, przyrodniczych czy widokowych.
Sprzecznymi z art. 46 Megaustawy będą takie regulacje, które na całym obszarze obowiązywania planu miejscowego wprowadzają np. zakaz lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych, zakaz stawiania stacji bazowych telefonii komórkowej, zakaz realizacji nowych urządzeń służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w określonej technologii (z reguły mobilnej). Jako naruszającą art. 46 Megaustawy, w tym w szczególności ust. 2 tego artykułu uznać należy także regulację dopuszczającą inwestycje telekomunikacyjne lub ich rodzaj wyłącznie na danym terenie planu, zwłaszcza, jeżeli teren ten stanowi proporcjonalnie niewielki obszar całości MPZP. W takim przypadku, pomimo pozornej legalności poszczególnych postanowień dopuszczających przedmiotową inwestycję, w istocie MPZP ustanawia zakazy zabronione w art. 46 ust. 1-2 Megaustawy oraz wprowadza bez podstawy prawnej zasadę pozytywnej lokalizacji.
Co oczywiste, za niezgodne nie tylko z przepisami Megaustawy, ale także z zasadą przyzwoitej legislacji uznać należy posługiwanie się w planie pojęciami nieokreślonymi, nieostrymi, czy potocznymi, których rzeczywista wykładnia należeć miałaby do urzędnika rozpatrującego daną sprawę, czyli byłaby każdorazowo subiektywna i niemożliwa do ustalenia przed wydaniem indywidualnego rozstrzygnięcia w sprawie. Takie rozwiązania nie zapewniają pewności inwestycyjnej, bowiem każdorazowo mogłyby być rozumiane inaczej, zależnie od urzędniczej oceny czy wrażliwości estetycznej. Jako przykłady takich zapisów planów uchylanych przez sądy administracyjne wskazać należy: stacje bazowe/maszty/urządzenia telekomunikacyjne nie mogą stanowić dominanty, nie mogą przesłaniać osi widokowych, naruszać ładu przestrzennego czy estetyki otoczenia.
Art. 46 Megaustawy nie tylko zabrania wprowadzania wprost w planie miejscowym zakazów lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnych, ale także przyjmowania w MPZP rozwiązań, które uniemożliwiają taką lokalizację, czyli wprowadzania tzw. zakazów pośrednich. Są to regulacje, pozornie neutralne lub dopuszczalne prawem, ale które w okolicznościach danego przypadku uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zgodnych z przepisami prawa. Innymi słowy w planach zawierających zakazy pośrednie warunek zrealizowania inwestycji jest tego rodzaju, że wykonanie jej staje się obiektywnie niemożliwe lub nieracjonalne z uwagi na spodziewany efekt (tak: wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt. II OSK 2106/14). To czy dany zapis planu stanowi zakaz pośredni wymaga uprzedniego indywidulanego przeprowadzenia studium przypadku, z uwzględnieniem ukształtowania terenu, jego zabudowy i pozostałych postanowień planu, w tym jego części graficznej. Jednym z powszechnych zakazów pośrednich spotykanych w praktyce są ograniczenia wysokości zabudowy. Taka regulacja sama w sobie nie stanowi zakazu i jest jak najbardziej dopuszczalna zarówno jako ograniczenie wysokościowe dla całej zabudowy, jak i dla inwestycji technicznych. Jeżeli jednak okaże się, że uksztaltowanie lub istniejąca zabudowa terenu, na którym wprowadzono ograniczenia wysokościowe są tego typu, że wyłączają możliwość lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych, to będzie to niedopuszczalny prawem zakaz pośredni. Podobnie zakazem pośrednim będą takie regulacje planu stanowiące sumę kilku zakazów wprowadzonych w MPZP, z których każdy z osobna mógłby być uznany za zgodny z art. 46 Megaustawy, ale które łącznie eliminują możliwość realizacji inwestycji w sieci telekomunikacyjne na całym obszarze MPZP.
Nie powinno schodzić z pola widzenia, że nawet, jeżeli plan zawiera regulacje niedopuszczalne art. 46 ust. 1 Megaustawy, to zgodnie z ust. 1a omawianego przepisu,
nie stosuje się ustaleń planu w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że organ rozpatrujący indywidulaną sprawę winien kierować się wyłącznie wytyczną z art. 46 ust. 1 Megaustawy, a w związku z tym ma obowiązek pominięcia tych regulacji planu, które są sprzeczne z zakazem lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnych.
/>