Czy nadwyżkę z opłat śmieciowych można zwrócić mieszkańcom?

Pytanie o to, czy można zwrócić mieszkańcom nadwyżkę opłaty za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, pojawiło się na tle sytuacji, do jakiej doszło w ubiegłym roku w Warszawie.

Ze sprawozdania z wykonania budżetu m.st. Warszawy za 2022 r. wynika, że ubiegłoroczne dochody w ramach gospodarowania odpadami komunalnymi wyniosły 1,080 mld zł, natomiast wydatki – 895,7 mln zł. Zatem nadwyżka w opłatach poniesionych przez mieszkańców wyniosła ponad 180 mln zł. Zdaniem radnych PiS, skoro przepisy jednoznacznie wskazują, że system gospodarowania odpadami komunalnymi ma się bilansować i samorząd na opłatach śmieciowych nie może zarabiać, to jedno gospodarstwo domowe powinno otrzymać z powrotem 1,5 tys. zł. Radni zapowiadają, że jeśli władze Warszawy nie zrobią automatycznego zwrotu, to oni zaproponują stosowną uchwałę. Okazuje się jednak, że sprawa nie jest wcale taka jednoznaczna. Z jednej strony eksperci nie mają wątpliwości, że środki pozyskane z wpływów z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są środkami znaczonymi, a więc zarząd nie może ich wykorzystać na inne cele. Z drugiej strony jednak zauważają, że nie jest dopuszczalny ich zwrot mieszkańcom decyzją zarządu, bo bez uchwały rady stanowiłby naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Czy z kolei rada miasta może w przypadku wystąpienia nadwyżki tych środków podjąć uchwałę o zwrocie pieniędzy mieszkańcom? Zdaniem Marcina Nagórka, specjalizującego się w tematyce finansów publicznych, przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2519; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 877, dalej: u.u.c.p.g.) nie przewidują takiej możliwości. Z kolei Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy, zgadza się, że wprawdzie o uchwale o zwrocie pieniędzy wprost nie może być mowy, ale można rozważyć podjęcie przez radę uchwały o obniżeniu opłat z mocą wsteczną. Jednak nie jest przesądzone, czy taka uchwała znalazłaby akceptację regionalnej izby obrachunkowej. ©℗

opinie ekspertów

Gmina ma ograniczone możliwości wykorzystania środków z nadwyżki z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Mają one bowiem status środków „znaczonych”, przepisy wyznaczają prawne ramy ich wydatkowania. W art. 6r u.u.c.p.g. postanowiono, że środki z opłaty | za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (ust. 1aa). Dodano też, że z pobranych opłat gmina pokrywa koszty funkcjonowania tego systemu, czyli: odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; obsługi administracyjnej tego systemu; edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi (ust. 2).

Natomiast w ust. 2a postanowiono, że z omawianych opłat gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Z kolei zgodnie z ust. 2aa z opłat gmina może pokryć koszty utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami. W ust. 2b wskazano zaś możliwość pokrycia kosztów usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania.

Natomiast art. 6r ust. 2c u.u.c.p.g. mówi, na co można wydać środki, które nie zostały wykorzystane w poprzednim roku budżetowym: „na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, (…) a także kosztów wyposażenia terenów przeznaczonych do użytku publicznego w pojemniki lub worki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, ich opróżnianie oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz organizacji i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów”.

W konsekwencji gmina nie może wydatkować tych pieniędzy na dowolne cele, a takim byłby np. zwroty dla mieszkańców. Środki te bowiem trafiły już do budżetu samorządowego, a tym samym podlegają wszelkim rygorom gospodarki finansowej określonym w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634). Zalicza się do nich m.in. zasadę z art. 44 ust. 2, zgodnie z którą jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Musi istnieć przepis sankcjonujący wydatek czy zwrot podmiotowi trzeciemu środków z budżetu samorządowego. Próżno jednak szukać takiej podstawy zwrotu na gruncie u.u.c.p.g. W szczególności nie ma nawet przesłanek, aby stosować rozwiązania prowizoryczne w postaci zwolnień z opłat z mocą wsteczną, wspomniana ustawa daje bowiem ograniczone możliwości wprowadzenia zwolnień (w zasadzie jest to dopuszczalne w stosunku do osób z niskimi dochodami czy rodzin wielodzietnych). Zatem gmina nie ma ani możliwości, ani obowiązku zwracania nadwyżek mieszkańcom.

Złamanie zasad z dużym prawdopodobieństwem wiązałoby się dla osoby dokonującej wydatku z konsekwencjami na mocy ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 289). ©℗

Samo powstanie nadwyżki w gminnym systemie gospodarowania odpadami komunalnymi nie jest podstawą do jej zwrotu właścicielom nieruchomości. W świetle u.u.c.p.g. wysokość opłaty śmieciowej powinna być tak ustalona, aby system się samobilansował. Nie jest to jednak bezwzględny obowiązek, od 23 września 2021 r. mamy bowiem dodany w ustawie art. 6r ust. 2da, który pozwala gminom dopłacać do systemu. Ustawodawca jednak wprowadził zasadę, że gminy na systemie nie mogą zarabiać, uiszczane przez właścicieli nieruchomości opłaty śmieciowe są bowiem tzw. środkami znaczonymi, tj. nie mogą być wydatkowane na cele inne niż gospodarka odpadami komunalnymi. W sprawach dotyczących tzw. opłat śmieciowych stosuje się jednak przepisy ordynacji podatkowej, więc teoretycznie gdyby doprowadzić do sytuacji, w której wysokość opłaty śmieciowej została obniżona z mocą wsteczną (a do takiego działania teoretycznie moglibyśmy znaleźć zarówno podstawę prawną, jak i uzasadnienie), to doprowadzilibyśmy do sytuacji, w której po stronie właścicieli nieruchomości zaistniałaby nadpłata, która podlegałaby zwrotowi. Jeśli takie działanie zaakceptowane zostałoby przez regionalną izbę obrachunkową, to nie widzę podstaw do wyciągania konsekwencji względem kogokolwiek. Z innej strony działanie takie byłoby jednak nieracjonalne, gdyż koszty funkcjonowania systemu śmieciowego podlegają w czasie dużym zmianom i obniżenie opłaty nie tylko długofalowo, lecz także krótkofalowo mogłoby doprowadzić do tego, że po jakimś czasie i tak musiały by być one ponownie podniesione, aby pokryć ewentualny deficyt.

Dodać też trzeba, że chociaż ustawodawca oczekuje, aby opłaty śmieciowe były ustalone na poziomie pozwalającym pokryć koszty funkcjonowania systemu, to nie ma prawnego obowiązku, aby wpływy z opłat śmieciowych były co do złotówki równe kosztom. Ustalanie wysokości tych opłat zawsze odbywa się na podstawie szacunków, które później w większym lub mniejszym zakresie potwierdzają się w praktyce. Jeśli natomiast praktyka pokaże, że wpływy przeszacowano, powinno być to znakiem, że należy ponownie przekalkulować wysokość stawek opłaty śmieciowej.

Natomiast co do samego wydatkowania nadwyżki, to w tym zakresie wypowiedział się wyraźnie ustawodawca w art. 6r ust. 2c u.u.c.p.g. W świetle tego przepisu gmina mogłaby nadwyżkę w budżecie systemu śmieciowego przeznaczyć np. na wyposażenie nieruchomości w pojemniki bądź też np. zdecydować się na utworzenie punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami. Tego rodzaju punkty powstają w ostatnim czasie w coraz większej liczbie gmin. ©℗