- Miasta, które dotychczas miały wysokie dochody podatkowe na mieszkańca i świadczyły dodatkowe usługi, mają z czego rezygnować, są więc w lepszej sytuacji niż miasta mniej zamożne, z mniejszą elastycznością budżetową - mówi dr Renata Dobrzyńska, dyrektor w Zespole Finansów Publicznych w agencji ratingowej Fitch Ratings
/>
Fitch wpisał samorządy na listę obserwacyjną ze wskazaniem negatywnym. Co z tego wynika? Pierwszy raz ma miejsce taka sytuacja.
Jestem w agencji 16 lat i nie pamiętam, byśmy mieli polskie samorządy na liście obserwacyjnej. W ogóle rzadko się zdarza, by jednostki samorządu były na niej umieszczane. Częściej dotyczy to spółek, zwłaszcza gdy się łączą. Listy obserwacyjne są też wykorzystywane, gdy następują nagłe zmiany, np. prawne, i skutek tych zmian wymaga czasu, by go oszacować. Z podobną sytuacją mamy do czynienia teraz, gdy została wprowadzona reforma podatkowa związana z Polskim Ładem. Gdy zaczęliśmy analizować wpływ Polskiego Ładu na sytuację jednostek, doszliśmy do wniosku, że kluczowe będzie, jak samorządy zareagują, żeby zniwelować wpływ reformy na ich dochody bieżące, a tym samym na nadwyżkę bieżącą. Naszym zdaniem ta kwestia jest bardzo ważna dla oceny zdolności kredytowej w perspektywie średniej i długoterminowej. Musimy zobaczyć, co jednostki będą w stanie i co będą chciały zrobić.
Wasza diagnoza opiera się na założeniu, że Polski Ład uderzy w finanse samorządów i w znaczący sposób spadną im przychody z podatków dochodowych. Natomiast MF twierdzi, że nie uwzględniliście wszystkich rozwiązań, m.in. dotowania różnymi subwencjami.
Przeanalizowaliśmy zapisy ustaw, w tym nowelizacji ustawy o dochodach jednostek, i uwzględniliśmy wszystkie zmiany, w tym również subwencję dodatkową i rozwojową. Wzięliśmy też pod uwagę dostępne dla jednostek 4 mld zł na inwestycje wodno-kanalizacyjne oraz możliwość ubiegania się przez jednostki o środki z rządowego Funduszu Polski Ład.
Ale szykują się duże transfery z budżetu centralnego. Sam Fundusz Polski Ład to wpompowanie w samorządy w sumie 24 mld, a za chwilę będzie drugi nabór. To nie zmieniło państwa zdania?
My patrzymy średnio- i długoterminowo na powtarzalne źródła dochodów. Kluczowa jest wysokość nadwyżek bieżących - czy te wpływy, powtarzalne każdego roku, są wystarczające na finansowanie bieżących zadań. Polski Ład spowoduje trwały ubytek po stronie dochodów bieżących i tu powstanie luka. Jeśli nie nastąpi uzupełnienie jej innymi dochodami bieżącymi, to wpłynie ona negatywnie na nadwyżkę bieżącą, a tym samym na zdolność kredytową jednostek.
Ale subwencje będzie można wydać na bieżące wydatki.
W tym roku realizacja dochodów podatkowych wygląda bardzo dobrze, wyniki finansowe jednostek będą na koniec roku lepsze od planowanych, w związku z czym nadwyżka bieżąca też będzie lepsza. Do tego dojdzie jeszcze dodatkowe 8 mld subwencji, która ma być przekazana w grudniu. W efekcie wyniki tego roku będą bardzo dobre, z bardzo wysoką nadwyżką bieżącą. Tu się zgadzamy z MF. Natomiast pieniądze z Funduszu Polski Ład są na konkretne inwestycje, czyli zgodnie z klasyfikacją to dochody majątkowe, które pozwolą jednostkom zaspokoić problemy mieszkańców, ale nie zwiększą dochodów bieżących i nadwyżki bieżącej. Stąd różnica. Na ten moment w naszych analizach uwzględniliśmy subwencję rozwojową jako dochód majątkowy, bo nie wiemy, czy ostatecznie w klasyfikacji budżetowej ministerstwo zdecyduje się zakwalifikować ją jako dochód bieżący czy majątkowy. Jeżeli będzie to dochód majątkowy, tak jak dotacje na inwestycje, to nie wpłynie to na uzupełnienie luki po stronie dochodów bieżących i nie wesprze samorządów w uzyskiwaniu wysokich nadwyżek bieżących. Jeśli będzie to uznane za dochód bieżący, to te 3 mld zł przełoży się na częściowe wypełnienie luki. Inna rzecz - na co te środki będą mogły być wydane.
Jak to się przełoży na większe czy średnie miasta? I kiedy odczują skutki Ładu?
Jeśli większość mieszkańców zapłaci mniejsze podatki, to samorząd otrzyma z nich mniejszy wpływ. Tyle że istotny jest też sposób wprowadzania zmian. Ministerstwo mówi tak: w nowym systemie dane miasto uzyska określoną kwotę PIT i CIT w 2022 r. I ta kwota będzie przekazywana w ratach w ciągu 12 miesięcy. Podobnie będzie w 2023 r. i dopiero w 2024 r. nastąpi korekta. Resort sprawdzi, jak do tego, co zaplanował i przekazał, mają się faktyczne wpływy z CIT i PIT. Po dwóch latach nastąpi sprawdzian, czy jednostki dostały właściwą kwotę. Jeśli za małą, nastąpi wyrównanie, jeśli za dużą - PIT i CIT na kolejny rok zostaną pomniejszone. Spodziewamy się, że miastom, które mają bardzo dobrze rozwiniętą gospodarkę i gdzie przeciętne wynagrodzenie jest wyższe, może się należeć więcej wpływów niż tym, w których przeważają mieszkańcy o niższych czy średnich zarobkach. Natomiast nie mamy informacji, jaka jest struktura podatników w ramach poszczególnych jednostek.
Na ile samorządowcy, zwłaszcza ujęci na tej liście, powinni się tym martwić?
Miasta różnią się ratingiem, oceną zdolności kredytowej. Polskie miasta oceniamy na skali międzynarodowej od A- do BB. W praktyce oznacza to, że im wyższy rating, tym zdolność kredytowa wyższa, tym większe prawdopodobieństwo, że w średnim i długim okresie dana jednostka będzie w stanie realizować wszystkie swoje zobowiązania finansowe w terminie.
I to przekłada się na cenę pieniądza dla tych jednostek?
To bezpośrednio przekłada się na marże, których banki oczekują od danego podmiotu, gdy przychodzi on po finansowanie. Oceniając poszczególne miasta, patrzymy na sześć czynników: stabilność dochodów i ich elastyczność, stabilność wydatków i ich elastyczność oraz stabilność i elastyczność zobowiązań i płynności. I np. Poznań w zakresie elastyczności wydatków ma ocenę mocną, podczas gdy większość jednostek ma ocenę średnią. Tak samo, jeśli chodzi o elastyczność dochodów: Poznań ma ocenę średnią, a większość miast słabą. I w sytuacji gdy jest potrzeba, by miasta zwiększały dochody z innych źródeł i ograniczały wydatki, to miastu, które ma większą elastyczność, będzie łatwiej. Jeżeli miasto zapewniało dotychczas mieszkańcom usługi bardzo dobrej jakości i ilości, zapewniało dodatkowe świadczenia, których zgodnie z prawem nie musiało zapewniać, to może w sytuacji takiej jak teraz zrezygnować z części świadczonych usług albo obniżyć trochę ich jakość.
Czyli?
Był taki moment, że większość jednostek decydowała się na to, by dzieci szkolne bezpłatnie korzystały z komunikacji miejskiej. Jeżeli miasto miało dobrą sytuację finansową, mogło zaproponować takie rozwiązanie, widząc w tym pozytywny efekt. Teraz miasto może zdecydować - pozostajemy przy tym rozwiązaniu, ale jeśli sytuacja finansowa pogorszy się, możemy z tego zrezygnować. Jeśli jednak gmina nie ma wysokich dochodów podatkowych na mieszkańca, a wydatki na oświatę stanowią ponad 40 proc. wydatków bieżących, może w ogóle nie świadczyć takich dodatkowych usług. Nie ma więc elastyczności, bo nie ma z czego zrezygnować. Po wejściu Polskiego Ładu nie ma zbyt wiele możliwości reakcji. Te miasta, które dotychczas miały wysokie dochody podatkowe na mieszkańca i świadczyły dodatkowe usługi, są w lepszej sytuacji niż miasta mniej zamożne, z mniejszą elastycznością budżetową. Wpływ Polskiego Ładu nie wszędzie będzie taki sam.
W poszukiwaniu pieniędzy samorządy mogą też podnieść lokalne podatki i opłaty.
Tak, choćby podatek od nieruchomości, w zakresie ustawowego limitu. Jeżeli miasto do tej pory stosowało politykę, że mieszkańcy płacą 5-10 proc. niższe podatki niż maksymalne, mogą zdecydować się na podniesienie tych kwot. A jeśli miasto miało już maksymalne, to na przyszły rok może je podnieść jedynie o stopę inflacji. Jest jeszcze kwestia biletów komunikacji miejskiej, biletów wstępu do ośrodków sportowych, instytucji kultury, opłat za czynsze w lokalach komunalnych mieszkalnych i użytkowych czy opłat parkingowych. Jest też kwestia wydatków, w naszej opinii nie będzie łatwo je ograniczyć. Trzeba pamiętać, że w 2019 r. stawka PIT została obniżona i było zwolnienie dla młodych, po tym przyszła pandemia i wiele miast już podjęło decyzje, by racjonalizować wydatki. Już wtedy miasta poszukiwały wewnętrznych oszczędności, żeby coś zrobić bardziej efektywnie. Teraz, przy tak wysokiej inflacji, gdzie ceny energii rosną nawet do 70 proc., rosną też ceny gazu i żywności, trudno mówić o oszczędnościach w rozumieniu nominalnego spadku wydatków. Obawiam się, że w praktyce raczej będzie to oznaczało zahamowanie dynamiki wzrostu wydatków.
Zatrudnienie w samorządach ostatnio rosło. Czy tu nie ma trochę tłuszczyku?
Przy rosnących płacach minimalnych, a część pracowników samorządów jest zatrudnionych z płacą minimalną, jej wzrost przełoży się na wzrost wydatków. A jednocześnie przy wzroście płacy minimalnej następuje spłaszczenie wynagrodzeń. To z kolei powoduje naciski, żeby zwiększyć wynagrodzenie pozostałym pracownikom. Trudno więc mówić o „tłuszczyku”.
A jeśli samorządy sobie nie poradzą? Co im realnie grozi przy obniżeniu ratingu?
Jednostki nie mogą być na liście obserwacyjnej w nieskończoność. Zwykle oczekiwanie jest takie, żeby w ciągu kolejnych sześciu miesięcy dany podmiot usunąć z listy obserwacyjnej, choć nie zawsze jest to możliwe. Przez sześć miesięcy najczęściej jesteśmy w stanie przeanalizować sytuację, wyjaśnić wątpliwości. W przypadku podmiotów polskich to kwestia, jakie podejmą działania, w jakim kształcie zostaną uchwalone budżety, jak traktować subwencję rozwojową planowaną od 2023 r. To wszystko powinniśmy wiedzieć w połowie przyszłego roku. Jeżeli jednostki nie będą w stanie zniwelować luki po stronie dochodów bieżących i nadwyżki bieżące się pogorszą, będzie to skutkowało obniżeniem ratingu. I wtedy, jeśli jednostka ogłosi przetarg, banki zaproponują wyższą marżę w stosunku do WIBOR. Większość jednostek, które oceniamy, ma kredyt z Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Tu obniżenie ratingu o jeden czy dwa stopnie nie musi wpłynąć na koszt kredytu, o ile rating pozostanie na poziomie inwestycyjnym.
Na ile sytuację może zmienić uruchomienie Krajowego Planu Odbudowy, a potem funduszy z normalnej unijnej perspektywy?
Uruchomienie środków unijnych nie zwiększa nadwyżki bieżącej i siły finansowej danego samorządu. Obawiamy się, że przy niższych nadwyżkach bieżących trudno będzie im myśleć o inwestowaniu. Do tego wskaźnik zadłużenia, który jednostki są zobowiązane spełniać, nie pozwoli im na zaciąganie długu i inwestowanie. ©℗
Rozmawiali Grzegorz Osiecki i Tomasz Żółciak,
współ. Anna Ochremiak
