Jestem dyrektorem przedszkola publicznego. Działając na mocy upoważnienia wójta, ustaliłem zarządzeniem stawkę żywieniową. Jeden z rodziców jednak uważa, że została ona błędnie skalkulowana, bo oprócz kosztów zakupu artykułów spożywczych zawiera także koszty przygotowania posiłków i ich dowozu przez firmę cateringową. Odmawia zawarcia umowy i złożył skargę do sądu. Czy stawka może zostać uchylona?
Jeśli w stawce zostały uwzględnione wydatki związane z przygotowaniem posiłków i ich dowozem do placówki, to istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że wojewódzki sąd administracyjny uwzględni skargę rodzica i uchyli wadliwe zarządzenie. Dodatkowo należy wskazać, że w opisanym przypadku
przedszkole nie powinno zawierać umów z rodzicami przedszkolaków.
Umowa cywilnoprawna wykluczona
Z kontekstu podanego stanu faktycznego należy wnioskować, że dyrektor publicznego
przedszkola został upoważniony do regulowania w drodze zarządzenia stawki za żywienie dzieci w swojej placówce. Zanim jednak przejdę do oceny prawidłowości zawarcia w stawce żywieniowej poszczególnych kosztów związanych z przygotowaniem i dostarczeniem posiłków, warto wspomnieć o pewnych aspektach prawnych związanych z charakterem prawnym ww. opłaty.
Opłaty, jakie ponoszą rodzice za posiłki podawane dzieciom w stołówkach publicznych placówek oświatowych, powinny być ustalane wyłącznie jako równowartość surowców wykorzystanych do ich przygotowania.
Przede wszystkim należy podkreślić, że ustalenie wysokości opłat za wyżywienie w przedszkolu jest aktem z zakresu administracji publicznej, gdyż dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów. Zorganizowanie wyżywienia dzieciom uczęszczającym do przedszkoli publicznych jest zadaniem tych placówek. Jest ono realizowane w ramach szeroko pojętej edukacji, która należy do zadań publicznych gminy. Na uwagę w tym zakresie zasługuje choćby wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 maja 2018 r. (sygn. akt I SA/Gd 286/18), gdzie stwierdzono, że czynności odpłatnego żywienia uczniów i dzieci przedszkolnych w stołówkach nie są wykonywane na podstawie umów cywilnoprawnych. Zakres, tryb działania placówek oświatowych w tym obszarze, jak również wysokość pobieranych opłat za wykonywane czynności został ściśle określony w przepisach oświatowych regulujących materię edukacji publicznej, tj. w przepisach o charakterze administracyjnoprawnym. Nie ma tu więc mowy o nawiązaniu stosunku cywilnoprawnego (umowy cywilnoprawnej) pomiędzy gminą (czy jej jednostką oświatową) a uczniem czy też jego rodzicem lub opiekunem prawnym. Pobieranie przez samorządy opłat publicznych należy uznać za wykonywanie władztwa publicznego, nie zaś za świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych. Strony tego stosunku nie mają bowiem pełnej swobody co do ustalania jego treści, albowiem ograniczają je przepisy powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego.
Stąd w opisanej sprawie nie było wystarczających podstaw, aby działający z mocy upoważnienia wójta gminy dyrektor publicznego przedszkola zawierał z rodzicami
umowy dotyczące warunków wnoszenia opłaty za wyżywienie dzieci w przedszkolu.
Nie każdy koszt musi pokryć rodzic
Przechodząc zaś do meritum poruszonej problematyki, to należy zauważyć, że zapewne podstawę prawną do wydania owego zarządzenia stanowił art. 106
prawa oświatowego (choć dotyczyło ono przedszkola, znajdują tu zastosowanie przepisy dotyczące szkół). Stanowi on, że:
- w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań opiekuńczych, w szczególności wspierania prawidłowego rozwoju uczniów, szkoła może zorganizować stołówkę;
- korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne;
- warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę;
- do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki.
Warto także odnotować, że na kanwie ww. regulacji prawnych w dotychczasowym orzecznictwie sądowo-administracyjnym akcentowało się, że przepisy te w sposób jednoznaczny ustalają wysokość opłat za wyżywienie, wskazując przy tym, że nie wlicza się do nich wynagrodzeń pracowników i wartości składek od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki, bowiem publiczne przedszkola nie mogą pobierać innych opłat aniżeli powyższe (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I FSK 1271/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 16 maja 2018 r., sygn. akt i SA/Bd 177/18).
Do ustalania stawki za wyżywienie dziecka w publicznym przedszkolu stosuje się przepisy prawa oświatowego.
Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1554/10), wydanego co prawda na podstawie już uchylonych regulacji prawnych ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zawarto istotne wskazówki dotyczące interpretacji ww. art. 106 prawa oświatowego w kontekście usług zewnętrznych cateringu. Mimo upływu lat i zmiany stanu prawnego wskazówki te nadal zachowują swoją aktualność. Z ich istoty wynika, że opłaty za korzystanie z posiłku w stołówce zorganizowanej w publicznej szkole czy też publicznym przedszkolu powinny być ustalane przez radę gminy jako równowartość surowców wykorzystanych do ich przygotowania. Pozostałe koszty, takie jak wynagrodzenie pracowników, składki naliczane od ich wynagrodzeń oraz nakłady na utrzymanie kuchni powinny obciążać organ prowadzący. W przypadku braku kuchni w placówce, co powoduje, że organ prowadzący nie ponosi kosztów wyżej wymienionych, rodzi to po jego stronie obowiązek pokrycia wydatków związanych z przygotowaniem i dowozem posiłków do zorganizowanej przez gminę stołówki (jadalni).
W tej sprawie sądy wypowiadały się też po zmianie przepisów. Na przykład WSA w Gdańsku w orzeczeniu z 17 października 2018 r. (sygn. akt I SA/Gd 557/18) podkreślił, że art. 106 ust. 4 nie dopuszcza przerzucenia na rodziców w całości kosztów ponoszonych przez gminę w związku z żywieniem dzieci .Sąd dodał, że art. 106 ust. 4 prawa oświatowego ma zastosowanie również do przedszkoli nieposiadających własnej kuchni i korzystających z cateringu. Uchylił zaskarżone przez rodzica przedszkolaka zarządzenie dyrektora publicznej placówki – w zakresie ustalenia stawki żywieniowej – właśnie z tego powodu, że była ona kalkulowana dodatkowo na podstawie kosztów przedszkola związanych z przygotowaniem i dowozem posiłków (catering), a nie tylko na podstawie kosztów samych produktów spożywczych.
art. 106 ustawy z 14 grudnia 2016 r. ‒ Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 762)
