W odniesieniu do raportów za 2020 r. – o ile ustawodawca nie zdecyduje się wprowadzić kolejnych zmian – termin określony w art. 15zzzzzz specustawy o COVID-19 nie znajduje zastosowania. Tak więc dokument musi być gotowy do 31 maja
Zgodnie z art. 28aa ustawy o samorządzie gminnym (i odpowiednimi zapisami w ustawach ustrojowych dotyczących powiatów i województw) przedstawienie raportu o stanie JST przez organ wykonawczy następuje w do 31 maja każdego roku. Pomimo pojawiających się w tym zakresie wątpliwości należy przyjąć, iż w powyższym terminie raport ma być przedłożony radnym. Ale nie musi się to wiązać się z odrębną sesją organu stanowiącego czy odrębnym punktem w ramach zaplanowanej uprzednio sesji zwyczajnej. Przedstawienie raportu (nie mylić z dyskusją nad raportem) wcale nie musi odbywać się na sesji. Przy czym pomimo braku wyraźnych przepisów w tym zakresie należy postulować, aby niezależnie od przedstawienia raportu radnym organ wykonawczy umożliwił zapoznanie się z jego treścią mieszkańcom danej jednostki samorządu terytorialnego – w internecie oraz w inny zwyczajowo przyjęty sposób, analogicznie jak np. nagrania z sesji czy wyniki głosowań imiennych.
☛ Wskazówka: Dobrym rozwiązaniem może być przygotowanie w urzędzie specjalnego stanowiska komputerowego umożliwiającego dostęp do określonych materiałów osobom nieposiadającym własnego komputera czy też dostępu do internetu.
Szczegółowe wymogi zapisane w uchwale rady
Raport o stanie JST stanowi podsumowanie działalności organu wykonawczego w roku poprzednim. W szczególności zawiera informacje o realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady (sejmiku) oraz budżetu obywatelskiego. Powinny w nim zostać uwzględnione jedynie działania faktycznie podjęte przez organ wykonawczy w powyższych obszarach.
Wymienione przez ustawodawcę elementy stanowią podstawową treść raportu, organ wykonawczy może go jednak kształtować po swojemu, m.in. decydując o jego formie graficznej czy też o umieszczeniu w nim dodatkowych elementów, o ile będą one spełniać ogólne (ustawowe) wymogi związane z istotą raportu tego dokumentu.
Zgodnie z ustawami samorządowymi wpływ na treść opracowania może mieć również organ stanowiący JST (rada), o ile postanowi skorzystać z przyznanej jej kompetencji do podjęcia uchwały określającej szczegółowe wymogi dotyczące raportu. Przy czym radni nie muszą podejmować takiej uchwały, ale jeśli już się na to zdecydują, organ wykonawczy przygotowując raport, musi kierować się przyjętymi w niej wskazówkami pod groźbą nieudzielenia włodarzowi wotum zaufania za dany rok.
Rada musi jednak pamiętać, że uchwała określająca szczegółowe wymogi dotyczące raportu powinna zostać podjęta z odpowiednim wyprzedzeniem, tzn. z takim, aby pozostawić organowi wykonawczemu czas na zastosowanie wprowadzonych wymogów. Oznacza to, że podjęcie uchwały po przedstawieniu raportu nie będzie obligować włodarza do przedstawienia nowego opracowania – zgodne z podjętą następczo uchwałą.
W tym miejscu warto jeszcze dodać, że w praktyce dyskusje wzbudza możliwość określenia przez radę wymogów dotyczących raportu w statucie danej JST. Pomimo głosów odmiennych w tym zakresie należy opowiedzieć się za określeniem tej materii w odrębnej uchwale, a nie w statucie. A to dlatego, że statut powinien regulować materię względnie stabilną związaną z ustrojem danej JST, natomiast uchwała określająca szczegółowe wymogi dotyczące raportu może zostać podjęta nawet na okres jednego roku i mieć charakter dynamiczny. Co w przeciwieństwie do statutu ma ona charakter wewnętrzny i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym jako akt prawa miejscowego.
☛ Wskazówka: Organ wykonawczy z inicjatywą uchwałodawczą związaną z uszczegółowieniem wymogów raportu musi wystąpić przed jego opracowaniem. Przy czym należy pamiętać, że jest to kompetencja fakultatywna.
Obowiązek organu wykonawczego
Podmiotem zobligowanym do przygotowania i przedstawienia raportu o stanie JST, jak już pisaliśmy, jest organ wykonawczy danej jednostki. Ponosi on całkowitą odpowiedzialność za jego ostateczny kształt (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 5 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 283/20). Jednocześnie należy wskazać, że raport obejmuje cały miniony rok, nawet jeśli w jego trakcie doszło do zmiany osób pełniących funkcje organu wykonawczego (np. wybory przedterminowe w gminie, odwołanie zarządu powiatu/sejmiku). Tym samym np. wójt obejmujący na skutek wyborów przedterminowych mandat w listopadzie danego roku będzie zobowiązany opracować i przedłożyć raport za cały rok, choć sam wykonywał swoje obowiązki zaledwie przed dwa miesiące.
Przepisy nie regulują przy tym metodologii sporządzenia raportu, pozostawiając wybór możliwych rozwiązań organom wykonawczym. Wydaje się, iż najbardziej pożądanym działaniem, biorąc pod uwagę istotę raportu oraz czasochłonność jego przygotowania, jest sporządzenie tego dokumentu przez podległych organowi wykonawczemu pracowników, tj. pod jego nadzorem i na podstawie udzielonych przez niego wytycznych.
Podstawę sporządzenia opracowania stanowią przy tym wszelkie materiały, informacje czy dokumenty znajdujące się posiadaniu organu wykonawczego i dotyczące jego działalności w roku poprzednim. Mogą one być gromadzone na bieżąco w ciągu roku bądź też zebrane bezpośrednio przed przygotowaniem raportu za dany rok. Z praktycznego punktu widzenia w procesie gromadzenia materiałów pomocna może być funkcjonująca w samorządach praktyka przedstawiania na każdej sesji rady sprawozdania z działalności organu wykonawczego w okresie międzysesyjnym. Dużym ułatwieniem jest też opracowywanie raportu w oparciu o wcześniej podjętą uchwałę w sprawie szczegółowych wymogów dotyczących raportu – zwłaszcza gdy jest ona podjęta przed rozpoczęciem roku, którego dotyczyć ma raport.
Ponadto organ wykonawczy w celu zorganizowania procesu sporządzania raportu może wydać odpowiednie zarządzenie (podjąć uchwałę w przypadku organów kolegialnych) bądź też poinformować pracowników o zasadach sporządzania raportu pismem o charakterze polecenia służbowego.
☛ Wskazówka: Organ może powierzyć przygotowanie raportu podmiotom zewnętrznym jednak decyzja w tym zakresie musi zostać dokładnie przeanalizowana, gdyż z uwagi na istotę tego dokumentu w dużej mierze będą bazować na materiałach i informacjach przygotowanych przez pracowników danego urzędu.
Procedura rozpatrywania
Raport omawiany jest podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu. Sesja taka musi się odbyć do końca czerwca. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Regulacje w tym zakresie są bezwzględnie wiążące dla przewodniczącego rady (sejmiku) ustalającego porządek obrad, jak i dla radnych chcących przegłosować ewentualne zmiany w porządku obrad. Nie ma przeszkód, aby w porządku obrad sesji absolutoryjnej znalazły się także inne punkty (np. inne projekty uchwał), aczkolwiek z uwagi na charakter i czasochłonność procedur związanych z raportem i absolutorium należy postulować o wstrzemięźliwość w tym zakresie. Nie ma także przeszkód ustawowych, aby sesja absolutoryjna odbywała się podczas kilku posiedzeń zaplanowanych na kilka różnych dni. Stąd ze zwoływaniem tej sesji nie należy zwlekać do ostatniej chwili.
W przeciwieństwie do procedury absolutoryjnej, w przypadku raportu ustawy nie przewidują obligatoryjnego udziału poszczególnych komisji rady/sejmiku czy innych instytucji kontrolnych (np. RIO). Należy jednak pamiętać, że procedura rozpatrywania raportu kończy się głosowaniem nad projektem uchwały w sprawie udzielenia organowi wykonawczemu wotum zaufania. Przy czym projekt uchwały podlegać może opiniowaniu przez poszczególne komisje – w zależności od określonego w danej JST zakresu ich działania. Niewykluczone, że w rozpatrywanie raportu w szczególności zostanie zaangażowana komisja rewizyjna – przez roczny plan działania czy czynności dodatkowe zlecone jej przez radę/sejmik.
Obligatoryjnym elementem rozpatrywania raportu jest debata sesyjna z udziałem radnych i mieszkańców. Należy sugerować, aby aktywny udział brał w niej także organ wykonawczy, któremu powinno zapewnić się możliwość skrótowego zaprezentowania raportu oraz odniesienia się do wypowiedzi poszczególnych uczestników debaty. Radni zabierają w niej głos bez ograniczeń czasowych, co nie wyklucza stosowania wobec nich innych ograniczeń wynikających ze statutu danej JST, w tym ograniczeń ilościowych (np. możliwość zabrania głosu w ramach debaty jedynie określoną w statucie ilość razy). Brak aktywnego udziału radnych w debacie nie wpływa na ważność podjętych uchwał. Ważne, aby w procedurze rozpatrywania raportu formalnie otworzyć debatę i stworzyć możliwość wzięcia w niej udziału uprawnionym podmiotom.
Przy czym wiele wątpliwości prawnych rodzi procedura zgłaszania chęci zabrania głosu przez mieszkańców w ramach debaty (np. co do rozpoczęcia terminu na składanie zgłoszeń, elementów zgłoszenia, trybu jego weryfikacji, możliwości odmowy uwzględnienia zgłoszenia itp.). Wątpliwości budzi także w jaki sposób rada/sejmik ma zdecydować o dopuszczeniu do udziału w debacie większej liczby mieszkańców.
☛ Wskazówka: Wobec mieszkańców możliwe jest stosowanie zarówno ograniczeń czasowych, jak i ilościowych.
Wotum zaufania
Zwieńczeniem procedury rozpatrywania raportu jest głosowanie uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie dominuje pogląd, iż jedynym przedmiotem głosowania jest uchwała pozytywna – o udzieleniu wotum zaufania. Za błędne należy uznać poddawanie pod głosowanie uchwały negatywnej, czyli o nieudzieleniu wotum zaufania. Tak uchwała zostaje bowiem podjęta z mocy prawa, na skutek niepodjęcia uchwały pozytywnej. Tym samym, jeśli uchwała o udzieleniu wotum zaufania nie uzyska bezwzględnej większości ustawowego składu rady/sejmiku, dochodzi do podjęcia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania.
Najwięcej orzeczeń dotyczy kwestii obowiązku uzasadnienia ewentualnego rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia wotum zaufania. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są trzy zasadnicze kierunki:
1) uchwała taka zawsze musi zawierać uzasadnienie;
2) z całości materiałów sesyjnych (protokołów, nagrań itp.) muszą wynikać motywy decyzji rady o nieudzieleniu wotum zaufania;
3) uchwała nie wymaga uzasadnienia.
Dwa pierwsze stanowiska zmierzają do minimalizacji ryzyka uczynienia z wotum instrumentu bieżącej walki politycznej. Choć na dziś zdaje się dominować pogląd o konieczności uzasadnienia uchwały o odmowie udzielenia wotum zaufania, to jednak w praktyce jego przyjęcie budzi wiele trudności. Sądy opowiadające się za takim stanowiskiem nie wskazują, kto, kiedy i w jakim trybie miałby owo uzasadnienie sporządzić oraz co w sytuacji, w której każdy z radnych niegłosujących za udzieleniem wotum – a przez to opowiadający się za jego nieudzieleniem – kierowałby się odrębnymi przesłankami.
W orzecznictwie nie ulega natomiast wątpliwości, że osoby sprawujące funkcję organów wykonawczych posiadają legitymację skargową umożliwiającą zaskarżanie uchwał w sprawie odmowy udzielenia wotum zaufania do sądu administracyjnego.
☛ Wskazówka: Organ stanowiący rozpatrując raport, nie podejmuje odrębnej uchwały w sprawie jego przyjęcia czy odrzucenia. Tym bardziej nie może wprowadzać jakichkolwiek zmian w przedłożonym dokumencie.
Podstawa prawna
art. 28aa ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost. zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378)
art. 30a ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 920)
art. 34a ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1668)
art. 15zzzzzz ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842; ost. zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 694).