Ceny wody: Między prawem, ekonomią a polityką [OPINIA]

Przez wiele lat obowiązywania ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej: u.z.z.w.) taryfy zawierające ceny i stawki opłat za wodę i ścieki były weryfikowane i zatwierdzane przez gminy. W 2017 r. ustawodawca przekazał te kompetencje nowo utworzonemu Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie (funkcję regulatora pełni 11 dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej – RZGW). Jednocześnie wszystkie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne zostały zobowiązane do złożenia nowych wniosków taryfowych jednego dnia – 12 marca 2018 r.

W uzasadnieniu noweli podkreślono, iż obowiązujący wcześniej model regulacji nie zapewniał obiektywnego i niezależnego nadzoru w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Zmiana miała gwarantować prawne zabezpieczenie interesu odbiorców usług przez ustanowienie niezależnego organu regulacyjnego. Rzeczywistość jednak szybko to zweryfikowała. Ministerstwo przedstawiło nowe rozporządzenie taryfowe, ale ujęte w nim rozwiązania były niedopracowane, a ich wdrożenie groziło wręcz utratą otrzymanych już przez przedsiębiorstwa środków z UE. Protestowały branża, samorządy, krytyczny był NFOŚiGW. Skończyło się przyjęciem w ostatniej chwili (pod koniec lutego 2018 r.) nowego rozporządzenia, przy czym rozwiązania w nim zawarte były (poza kilkoma drobnymi wyjątkami) wierną kopią tych obowiązujących od 2006 r.

ABC postępowania środowiskowego. Jak pogodzić interes wszystkich stron

Do organów regulacyjnych (dane Wód Polskich z 2019 r.) wpłynęło jednorazowo ponad 2800 wniosków taryfowych. Niespełna 10 proc. z nich przewidywało obniżki cen, reszta zawierała większe lub mniejsze podwyżki. Sam proces weryfikacji i zatwierdzania taryf był raczej improwizacją. Poszczególne RZGW zmagały się w jednym czasie z setkami wniosków każdy (termin na wydanie decyzji taryfowej to tylko 45 dni). Przy braku wypracowanych zasad weryfikacji taryf większość z nich została zatwierdzona w zasadzie wyłącznie po pobieżnym zbadaniu, czy nie zawierają drastycznych podwyżek.

Wydawało się, że trzyletni okres do następnej kampanii taryfowej będzie czasem analizy przyjętych założeń i przygotowania nowych rozwiązań prawnych, wzmocnienia wydziałów taryfowych RZGW i wypracowania standardów weryfikacji wniosków.

Nic takiego się nie wydarzyło. Nadszedł 2021 r. i znowu bardzo nieliczna grupa urzędników (ok. 60 osób) zmaga się w jednym czasie z falą kilku tysięcy wniosków. Wciąż obowiązuje niedoskonałe rozporządzenie taryfowe, a poszczególne RZGW dopiero w trakcie trwania postępowań otrzymują wytyczne prezesa Wód Polskich dotyczące sposobu badania wniosków (są one w wielu wypadkach nieprecyzyjne i dotyczą kwestii niepowiązanych bezpośrednio z procesem weryfikacji taryf). Wszystko to wywołuje dezorientację zarówno po stronie przedsiębiorstw, jak i zapewne samych organów regulacyjnych.

Postępowania taryfowe AD 2021

Do marca brak było ujednoliconych standardów procedowania taryf (na szczęście niektóre z RZGW dzięki zdobytemu doświadczeniu opracowały własne). Teraz można zauważyć próbę podjęcia takich działań. Efekt jest daleki od doskonałości. Organy wzywają firmy do usuwania braków formalnych wniosków, ale w wielu przypadkach jest to gra na czas, a wezwania pozbawione są podstaw. Oczekują poświadczania przez zarządy dokumentów za zgodność z oryginałem, co jest niezgodne z art. 76a par. 2 k.p.a. i narusza art. 29u prawa przedsiębiorców, albo parafowania wszystkich stron projektu taryf, uzasadnienia czy dokumentacji, choć w orzecznictwie sądowym już od lat wyrażane są poglądy, iż wymóg taki jest niezgodny z art. 63 par. 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Zdarzały się nawet tak niezrozumiałe sytuacje, jak negowanie prawa do podpisania wniosku taryfowego przez pełnomocnika.

Nie lepiej wygląda obszar merytorycznego badania wniosków. Organy żądają informacji już znajdujących się w treści pierwotnych wniosków albo zupełnie niezwiązanych z istotą postępowania. Regulator wymaga też dokumentów, które Wody Polskie posiadają z urzędu.

Kierowane do przedsiębiorstw zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów (art. 79a k.p.a.) nie dają szansy na zrozumienie, jakich przesłanek zależnych od strony przedsiębiorstwa nie spełniły w toku postępowania. Organy poprzestają na lakonicznych i ogólnych stwierdzeniach dotyczących rzekomych „nieprawidłowości w planowaniu kosztów” czy „stosowaniu błędnych wskaźników makroekonomicznych”.

Finalnie same decyzje odmawiające zatwierdzenia taryf (pierwsze już wydano) w dużej części nie spełniają elementarnych wymogów procedury administracyjnej. Zarzuty stawiane przedsiębiorstwom są ogólnikowe, nieprecyzyjne i niejasne. Zdarzają się wręcz humorystyczne, jak np. oczekiwanie, że przedsiębiorstwa doprowadzą do obniżenia przez gminy stawek podatku od nieruchomości. Tymczasem odmawiając zatwierdzenia taryf, regulator obowiązany jest wskazać dokładnie, które elementy projektu taryf lub uzasadnienia są sprzeczne z prawem (jakim konkretnie przepisem) i dlaczego oraz jak należy je poprawić.

Taki obraz postępowań taryfowych bardzo kontrastuje z założeniami ustawodawcy dotyczącymi powołania profesjonalnego krajowego regulatora. Choć pracownikom wydziałów taryfowych nie sposób odmówić i kompetencji, i zaangażowania, to warunki, w jakich działają, nie dają szans na prawidłowe i terminowe prowadzenie postępowań.

Koszty

Pod koniec marca Wody Polskie opublikowały komunikat, z którego wynika, że na ten moment do wszystkich RZGW wpłynęło ponad 1500 wniosków taryfowych (64 proc. spośród 2,6 tys., które mają zostać w 2021 r. złożone). Aż 94 proc. z nich zawiera propozycję podwyżek. Ceny rosną we wszystkich województwach – najmniej w woj. śląskim (o niespełna 12 proc.), najwięcej w łódzkim (o ponad 45 proc.). W pozostałych średnie podwyżki mieszczą się w przedziale od ok. 13 do 22 proc.

Niestety dokument (przywoływany w wielu doniesieniach prasowych) nie zawiera żadnej analizy przyczyn takiego stanu rzeczy, pełen jest za to niczym niepopartych twierdzeń o tym, że podwyżki są zbyt wysokie i nieuzasadnione, oraz zapewnień, iż Wody Polskie uczynią wszystko, by je powstrzymać.

Wydźwięk komunikatu jest w pełni zgodny z nieoficjalnymi sygnałami płynącymi z toczących się postępowań taryfowych, iż organy regulacyjne mają nie akceptować żadnych wzrostów cen przekraczających prognozę inflacji na najbliższe trzy lata (czyli sumarycznie ok. 9 proc.). Oczywiście stanowisko takie jest sprzeczne z prawem, które nakazuje skalkulować ceny z uwzględnieniem wszelkich celowych kosztów prowadzenia działalności, a nie dostosowywać je do wskaźników inflacyjnych.

Wydaje się, że dane zaprezentowane przez same Wody Polskie najlepiej świadczą o tym, iż źródłem podwyżek nie jest wcale rozrzutność po stronie przedsiębiorstw i brak kontroli ze strony samorządów jako właścicieli, ale obiektywne okoliczności ekonomiczne. Trudno raczej uwierzyć w tezę, iż ponad 90 proc. przedsiębiorstw kalkuluje taryfy w oparciu na niecelowych kosztach, nie dba o ochronę odbiorców i generuje nadmierne zyski, zaś samorządy na to beztrosko pozwalają.

Dlaczego zatem rosną koszty, a w efekcie ceny wody i ścieków? Nowelizacja u.z.z.w. z 2017 r. wprowadziła trzyletni okres obowiązywania taryf. W efekcie obowiązujące dziś ceny zostały skalkulowane w oparciu na kosztach z 2017 r., zaś aktualnie procedowane mają zapewnić pokrycie kosztów przedsiębiorstw aż do 2024 r. Tymczasem w ciągu czterech lat wzrosły koszty pracy i energii elektrycznej, dodatkowo w branży wodociągowo-kanalizacyjnej drastycznie wzrosły koszty zagospodarowania osadów, a firmy poniosły znaczne nakłady inwestycyjne, w tym te związane z realizacją Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych (to instrument wdrożenia unijnej dyrektywy ściekowej – Polska ma tu sześć lat opóźnienia i według wyliczeń rządowych za okres do końca 2020 r. grozi nam kara do 5,22 mld euro opłaty okresowej oraz 549 mln euro w formie ryczałtu).

Aby jednak nie bazować wyłącznie na ogólnikach, przeprowadziliśmy wśród 40 losowych przedsiębiorstw ankietę dotyczącą realnego wzrostu, w okresie ostatnich czterech lat, kluczowych kosztów wpływających na cenę ścieków. Wynika z niej, iż średnio koszty związane z amortyzacją (pochodna inwestycji) wzrosły w tych przedsiębiorstwach między 2017 a 2020 r. o 43,5 proc., podatku od nieruchomości o 9,5 proc., zagospodarowania osadów o 98,6 proc., energii elektrycznej o 26,8 proc., zaś wynagrodzeń o 17,7 proc. (czyli znacznie mniej niż w całej gospodarce). Wzrost procentowy tylko tych kilku kategorii kosztów nominalnie przekładał się w ankietowanych przedsiębiorstwach na wzrost kosztu nominalnego odprowadzania ścieków o 0,60 zł netto w okresie ostatnich czterech lat. A należy pamiętać, iż tak radykalnego wzrostu powyższych kategorii kosztów nikt nie przewidywał w marcu 2018 r., zatem nie zostały one ujęte w kalkulacji aktualnie obowiązujących taryf.

Pamiętając, że kolejne taryfy mają nie tylko urealnić przychody przedsiębiorstw w stosunku do kosztów historycznych, lecz także zapewnić ich pokrycie aż do 2024 r., raczej trudno uznać propozycje ok. 20-proc. podwyżek za przesadzone, szczególnie że sama inflacja ma łącznie wynieść do 2024 r. 9,38 proc. Warto wspomnieć, iż ceny energii elektrycznej dla gospodarstw domowych tylko w pierwszym półroczu 2020 r. wzrosły o 12,9 proc.

Na zakończenie tej części warto zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię. W przestrzeni publicznej pojawiają się informacje o milionowych zyskach firm wodociągowo-kanalizacyjnych. W większości przypadków zyski te są wyłącznie pochodną księgowego sposobu rozliczania dotacji otrzymanych z UE. Są to zatem jedynie zyski papierowe, nie mają nic wspólnego ze środkami pieniężnymi w dyspozycji firm.

Potencjalne skutki

Z opisanego sposobu prowadzenia postępowań taryfowych, a także wypowiedzi przedstawicieli Wód Polskich, wyłania się oczywisty obraz. Przez konsekwentne odmowy zatwierdzenia taryf regulator zamierza skłonić jak największą liczbę przedsiębiorstw i samorządów do redukcji proponowanych wzrostów cen. I niewykluczone, że wiele z firm (zwłaszcza mniejszych) ulegnie tej presji, uznając, iż lepiej zaakceptować ponoszenie przez trzy lata pewnych strat niż angażować się w spór z regulatorem, który wymaga czasu i środków.

Żadne przedsiębiorstwo nie ogłosi natychmiast upadłości, nie wstrzyma dostaw wody. Skutki będą odroczone w czasie, co nie znaczy, że nie będą groźne i dolegliwe dla wszystkich. Przedsiębiorstwa prowadzące działalności poniżej progu rentowności ograniczą inwestycje oraz remonty infrastruktury, będą też mieć problemy z utrzymaniem pracowników o najwyższych kompetencjach. Zapewne wstrzymają przebiegającą w branży od kilku lat cyfryzację usług. W dłuższej perspektywie niedofinansowanie spowoduje postępującą degradację majątku, co odbije się na jego awaryjności (zwłaszcza w zakresie dostaw wody) i będzie stanowiło bezpośrednie zagrożenie dla środowiska w zakresie gospodarki ściekowej.

Jeśli samorządy nie dofinansują przedsiębiorstw ze swoich budżetów (czyli wspólnych pieniędzy wszystkich obywateli), w ciągu kilku lat wszyscy zapłacimy za to obniżeniem jakości usług.

Innym skutkiem opisanego sposobu prowadzenia postępowań będą niewątpliwie spory sądowe z regulatorem. Wiele przedsiębiorstw zapowiada, że jest na nie gotowe i w razie jego wygranej będzie domagać się odszkodowań. Trudno zresztą dziwić się determinacji, bo zaakceptowanie zaniżonych przychodów taryfowych to nic innego jak świadome działanie na szkodę przedsiębiorstw przez osoby nimi zarządzające, a za to grożą konkretne sankcje.

Podsumowanie

Postępowanie taryfowe powinno być jednym z podstawowych instrumentów działań regulacyjnych, którym celem nadrzędnym jest równoważenie interesów wszystkich uczestników rynku. Organ regulacyjny powinien dbać zarówno o ochronę odbiorców, jak i o stabilną sytuację przedsiębiorstw, bowiem jest ona gwarancją należytej jakości świadczonych przez nie usług, rozwoju i dostępności infrastruktury, a także zapewnienia ochrony środowiska.

Oczywistym jest, że powinien szczegółowo weryfikować wnioski taryfowe i wychwytywać błędy (których przecież nie brakuje), jednak absolutnie nieuprawnione jest domniemywanie nieuczciwości ze strony przedsiębiorstw, a sprzeczne z prawem i zasadami ekonomii wymaganie, by ceny i opłaty taryfowe wszystkich firm rosły wyłącznie o określony poziom lub nie przekraczały określonego średniego poziomu.

Należy przy tym wszystkim pamiętać, jaki jest rzeczywisty nominalny skutek podwyżek. Miesięczne zużycie wody przez czteroosobową rodzinę to ok. 10 m sześc. Podwyżka ceny wody i ścieków o złotówkę za 1 m sześc. to dla niej dodatkowy wydatek miesięczny rzędu 10 zł.

W aktualnej sytuacji niewątpliwie potrzebny jest dialog. Zaapelowała o niego Izba Gospodarcza Wodociągi Polskie w piśmie do ministra infrastruktury z 31 marca 2021 r. Czy ten głos zostanie wysłuchany? Trudno ocenić. Warto jednak w tym miejscu zauważyć, iż Ministerstwo Klimatu i Środowiska uwzględniło w ostatnich dniach postulaty branży ciepłowniczej dotyczące ujęcia w taryfach niezaplanowanych kosztów zakupu uprawnień do emisji CO2.

Może więc i słuszne postulaty firm wodociągowych zostaną uwzględnione. W końcu odpowiadają one za zaspokajanie absolutnie podstawowych potrzeb życiowych (co rzeczywistość pandemiczna jeszcze uwypukliła) i lepiej nie ryzykować ich zapaścią w imię doraźnych celów.

Łukasz Cieszewski, radca prawny, wspólnik, Kancelaria Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy w Poznaniu

Mateusz Faron, radca prawny, Kancelaria Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy w Poznaniu