Problemem jest, że panuje przekonanie, iż na ubezpieczeniach społecznych znają się wszyscy. I tak jak w projektach ustaw podatkowych posłowie sami z siebie w toku prac komisji sejmowych wiele nie zmieniają, bo to są skomplikowane zagadnienia, tak wydaje im się, że różne kwestie dotyczące emerytur czy rent wystarczy tylko chcieć uregulować. Tymczasem, nawet jeśli wiedzą, co chcą naprawić, to jak widać nie zawsze im wychodzi. - mówi w wywiadzie dla DGP Prof. Inetta Jędrasik-Jankowska, Katedra Prawa Ubezpieczeń Uniwersytetu Warszawskiego.
Reklama

Jak pani Profesor ocenia orzecznictwo w zakresie ubezpieczeń społecznych w Polsce? Przykładowo jak wypadamy na tle naszych sąsiadów, Niemców?

O orzecznictwie w Niemczech jestem dobrego zdania od czasów kiedy pisałam pracę doktorską - siłą rzeczy, z braku polskich orzeczeń, napisałam ją na podstawie orzecznictwa niemieckiego. Nasze orzecznictwo szczególnie w ostatnich latach oceniam nieco gorzej, ale należy to wiązać ze znacznym rozbudowaniem materii, z pogorszeniem legislacji oraz z tym, że niewielu prawników dobrze zna konstrukcje prawne ubezpieczenia społecznego. Ubezpieczeni też nie zawsze rozumieją wydane decyzje. Stąd duża liczba odwołań do sądów obu instancji, gdzie zapadają różne wyroki w danej kwestii, przy czym nie zawsze wyrok drugiej instancji jest lepszy. W rezultacie sprawy ciągną się po kilka lat.

Dlaczego sędziowie się mało znają na problematyce ubezpieczeń społecznych?

Po pierwsze, nie ma wymogu specjalizacji do sądzenia w określonych sprawach. Przyjmuje się, że sędzia to ktoś, kto może wydawać wyroki czyli stosować (interpretować) prawo w imieniu państwa. Z tego co wiem, możliwa jest sytuacja, że sędzia wydziału karnego w sądzie okręgowym otrzymuje propozycję przejścia do sądu apelacyjnego do wydziału prawa pracy i ubezpieczeń i jest to w ramach awansu zawodowego. Takie rozwiązanie jest nieracjonalne z punktu widzenia jakości pracy takiego sędziego.
Po drugie specjalizację trzeba zacząć już w czasie studiów od przyswojenia sobie podstawowych zasad i konstrukcji prawnych, a z tym nie jest dobrze. Przyczyna tkwi w przyłączeniu prawa ubezpieczeń do prawa pracy i wykładaniu jako jeden przedmiot. Tylko niektóre uczelnie rozdzielają te wykłady. Połączenie sprawia, że prawu ubezpieczenia społecznego poświęca się najwyżej 2-3 zajęcia, a ocena na egzaminie jest też raczej za wiedzę z prawa pracy.

Reklama

Dobrą ilustracją tego stanu jest przykład z UW: obroniłam doktorat z ubezpieczeń społecznych w 1972 roku. Kolejny wypromowany doktor na Wydziale Prawa i Administracji UW w tej dziedzinie to rok 2002. Odkąd jest Katedra Prawa Ubezpieczeń (10 lat) wypromowanych zostało już kilku doktorów. To pokazuje, jak istotne dla wykształcenia specjalistów jest oddzielenie prawa ubezpieczeń od prawa pracy.

Co prawda „złym” skutkiem rozdzielenia wykładów jest konieczność zdawania osobnych egzaminów, a prawa ubezpieczeń jest znacznie trudniej się nauczyć niż prawa pracy. O skali trudności prawa ubezpieczenia społecznego świadczy choćby to, że za pierwszym podejściem egzamin na WPiA UW zdaje ok. 40% studentów.

To może egzamin jest za trudny?

Cała trudność leży w tym, że do zdania egzaminu nie wystarczyłoby nawet nauczenie się na pamięć wszystkich ustaw. Trzeba znać konstrukcje prawne, zasady i powiązania różnych elementów konstrukcji. Trzeba np. wiedzieć nie to, jakie są warunki nabycia prawa do emerytury ( te są zapisane w ustawie), ale że sytuacja emeryta zależy od 3 dat, tj. od daty nabycia prawa do emerytury, daty złożenia wniosku o ustalenie nabytego prawa i daty wniosku o realizację świadczenia, czyli daty przejścia na emeryturę (nabycia statusu emeryta). Te 3 daty (jeśli nie będą się pokrywać) będą wyznaczały przepisy mające zastosowanie do oceny prawa do emerytury danego ubezpieczonego. Te zasady nie powinny być zmieniane przez sądy, co niestety się dzieje.

Data nabycia prawa to data spełnienia wszystkich wymaganych warunków (wiek , staż ogólny albo danej pracy). Z tą datą nabywa się prawo ex lege, a więc niezależnie od złożenia wniosku i dożywotnio. Nabywa się jednak tylko prawo do emerytury, co oznacza, że ubezpieczony, który po osiągnięciu np. w grudniu wieku emerytalnego nie wystąpiłby o emeryturę (np. czekając na wyższą kwotę bazową od marca), a od lutego obowiązywałby wyższy wiek emerytalny, to ten wyższy wiek nie będzie go dotyczył.

Data ustalenia prawa to data złożenia wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa i o ustalenie wysokości emerytury. Inaczej mówiąc, świadczenie wylicza się wg formuły i zasad obowiązujących w dacie złożenia wniosku, a nie w dacie nabycia prawa.

Również realizacja prawa (przejście na emeryturę) następuje wg przepisów określających treść ryzyka w dacie złożenia wniosku o wypłatę emerytury. Oznacza to, że jeżeli ubezpieczony nie złożył wniosku o emeryturę z dniem nabycia prawa (np. w grudniu kiedy spełnił warunki), bo czekał na wyższą kwotę bazową od marca) i gdyby w grudniu można było przejść na emeryturę nie rozwiązując stosunku pracy, a od marca już nie, to ubezpieczony musiałby rozwiązać stosunek pracy. Podobna sytuacja jest w przypadku zmiany formuły obliczania emerytury przed datą złożenia wniosku o ustalenie nabytego ex lege prawa.

A zatem wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie stwierdzający, że emeryt, który złożył wniosek o emeryturę w powszechnym wieku emerytalnym po zmianie przepisów dotyczących sposobu wyliczania emerytury, zachowuje prawo do sposobu obowiązującego w dniu nabycia prawa, nie jest prawidłowy.
W prawie ubezpieczenia społecznego musi obowiązywać schematyzm wyrażający się w ustalonych zasadach, których nie należy zmieniać wyrokami i ani ZUS, ani orzekający sąd nie mogą mieć „dobrego serca”.

Nieco inaczej jest już po nabyciu statusu emeryta. Nowe przepisy dotyczące np. zasad łączenia świadczenia z zarobkiem obowiązywać będą wszystkich aktualnych emerytów, a nie tylko tych, którzy przejdą na emeryturę po zmianie przepisów dot. zawieszenia prawa. Oznacza to, że gdyby teraz wprowadzono zasadę „emerytura albo zarobek”, to wszyscy emeryci musieliby dokonać wyboru (głośny wyr. TK z 13 listopada 2012 r. przywracający „zawieszone” świadczenia osobom, które pobierały emeryturę i pracowały przed zmianą przepisów, dotyczył zmiany treści ryzyka, a nie zasad zawieszania prawa do emerytury ).

W takim razie skoro nauczanie powinno być rozdzielone zakładam, że orzekanie też powinno zostać rozdzielone. W większości krajów unijnych sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych i prawa pracy rozpatrywane są razem, w jednej strukturze.

Nie mam nic przeciwko strukturze organizacyjnej „dwa w jednym” pod warunkiem, że będzie przestrzegana zasada orzekania zgodnie ze specjalizacją.

Poza tym nasze prawo ubezpieczeń społecznych jest znacznie bardziej skomplikowane niż prawo niemieckie. W Niemczech nie udało się Bankowi Światowemu przeprowadzić reformy emerytalnej wg wzorca chilijskiego, w wyniku której mamy (związaną z datą urodzenia) dwutorowość i dwurodzajowość systemów, „dwufilarowość” systemu bazowego wynikającą z podziału składki bazowej na dwie części, a nie z wprowadzenia dodatkowej składki, dwuczęściowość emerytur w systemie zdefiniowanej składki i wiele innych dziwnych konstrukcji. Ponadto pragmatyczni Niemcy, uchwalając przepisy, przestrzegają zasad i reguł, a u nas dla każdej regulowanej kwestii ustala się inne reguły albo łamie dotychczasowe. W efekcie nasze prawo ubezpieczeń jest bardziej skomplikowane niż ubezpieczenia społeczne w Niemczech.

A jak ocenia pani Profesor przepisy z punktu widzenia techniki legislacyjnej?

Ubezpieczenia społeczne nie dość, że mają skomplikowaną materię, to jeszcze dość często są źle i niejasno sformułowane. Przykładem może być niedawno wprowadzony art. 110a ustawy emerytalnej. Wiele godzin zajęło mi ustalenie, co ustawodawca chciał osiągnąć, uchwalając ten przepis. Z uzasadnienia projektu wynikało, że jego ratio legis to jednorazowe podwyższenie emerytur osobom pokrzywdzonym obniżeniem wskaźnika wymiaru emerytury do 250 proc. przeciętnego wynagrodzenia, mimo że składka była płacona od pełnych zarobków, co dotyczyło okresu 1991-1998. Przepis jednak tak został sformułowany, że służy do podwyższenia emerytur osobom dużo zarabiającym po 1998 roku, mimo że nikt nie płacił wówczas składki od zarobków wyższych niż 250%. Nikt zatem nie został pokrzywdzony przy wyliczaniu kwoty emerytury obniżeniem wskaźnika.

A zatem jeśli ustawodawca chciał naprawić pokrzywdzenie z lat 1991-1998, to dlaczego używa sformułowania „nowy wskaźnik jest wyższy niż 250 proc.”? Ponadto powstaje pytanie dlaczego to jednorazowe podwyższenie świadczenia może dotyczyć tylko emerytów, którzy pracowali po uzyskaniu świadczenia? W efekcie chociaż miało być naprawienie pokrzywdzenia spowodowanego obniżeniem wskaźnika, to wyszły emerytury dla bogatych. Gdyby przepis był napisany przez specjalistów nie byłby i niezgodny z konstytucją i nie byłby bez sensu.

Czyli mamy po prostu kiepskie i niejasne przepisy.

Niewątpliwie to pierwszy stopień do piekła, czyli początek psucia prawa. Problemem jest tu, że panuje przekonanie, iż na ubezpieczeniach społecznych znają się wszyscy. I tak jak w projektach ustaw podatkowych posłowie sami z siebie w toku prac komisji sejmowych wiele nie zmieniają, bo to są skomplikowane zagadnienia, tak wydaje im się, że różne kwestie dotyczące emerytur czy rent wystarczy tylko chcieć uregulować. Tymczasem, nawet jeśli wiedzą, co chcą naprawić, to jak widać nie zawsze im wychodzi.

Kilka lat temu zaproszono mnie w charakterze eksperta na jedną z komisji sejmowych. Widząc, jak działają parlamentarzyści, powiedziałam, że każdy powinien robić to do czego został powołany, czyli posłowie powinni uchwalać ustawy regulujące życie społeczne w zamierzonym kierunku, czyli podejmować decyzje polityczne. Ale już pisanie ustaw powinni zostawić specjalistom. Efekt? Więcej już mnie nie zaproszono.

Skoro jest źle, co powinniśmy zrobić, aby było lepiej?

Sądzę, że właściwe byłoby wskrzeszenie Trybunału Ubezpieczeń Społecznych.

TUS działał w latach 1939-1974 i stał na czele odrębnego sądownictwa ubezpieczeń społecznych.

Odwołując się do Trybunału Ubezpieczeń Społecznych, mam tu jednak na myśli raczej nazwę najwyższej instancji, bo równie dobrze mogłaby nią być Izba Ubezpieczeń Społecznych w Sądzie Najwyższym. Chodzi raczej o odrębny pion orzecznictwa.

Szczególna złożoność prawa ubezpieczeń społecznych sprawia, że sprawy te powinny być rozpatrywane przez wyspecjalizowanych sędziów, którzy by trafiali do osobnych wydziałów. Dawałoby to gwarancję, że przyjdą tam osoby znające problematykę, co jednocześnie ułatwi im specjalizację.

Znaczenie specjalizacji widać wyraźnie po całkiem dobrze orzekającym Sądzie Okręgowym w Warszawie, gdzie funkcjonują oddzielne wydziały, osobne wydziały ubezpieczeń społecznych i oddzielny wydział prawa pracy. W efekcie jest dużo większa szansa, że przy takiej organizacji sędziowie będą specjalistami w swojej dziedzinie.

Gdyby ta zasada panowała na wszystkich szczeblach sądownictwa, albo tylko na tych wyższych, dałoby to gwarancję, że do takiej hipotetycznej Izby Ubezpieczeń Społecznych w Sądzie Najwyższym trafiałyby osoby z dużą wiedzą z tej dziedziny prawa. Może przy takiej strukturze nie musiałabym 3 razy bez rezultatu ubiegać się o stanowisko sędziego w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego.

Odrębne sądownictwo ubezpieczeniowe funkcjonuje chociażby w Holandii czy Luksemburgu. Na mniejszą skalę w Szwecji i Niemczech. Ale większość krajów jednak nie dostrzega potrzeby powoływania oddzielnych sądów czy trybunałów.

Może tam funkcjonuje lepiej system specjalizacji, a nadto i konstrukcje prawne są bardziej stałe, i mniej skomplikowane, a przepisy lepiej formułowane, bez pośpiechu. Ale przede wszystkim odrębny pion orzekania (z Trybunałem) pozwoliłby na zastąpienie kasacji rewizją nadzwyczajną.

Jaka jest praktyczna różnica między tymi nadzwyczajnymi środkami zaskarżania prawomocnych wyroków dla ubezpieczonych?

Choćby taka, że przed 1995 rokiem najwięcej rewizji nadzwyczajnych było właśnie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Gdy zaś zastąpiono je kasacją, okazało się, że w sprawach ubezpieczeniowych kasacji jest niewiele.

Z czego to wynika?

Rewizja nadzwyczajna była bezpłatna dla obywatela. A teraz w ramach postępowania przed Sądem Najwyższym, także w sprawach ubezpieczeniowych, mamy do czynienia z przymusem adwokacko-radcowskim. To zaś oznacza koszty, dla wielu osób w praktyce pozbawiające je możliwości zaskarżenia orzeczenia do instancji kasacyjnej. Ponadto kasacje przygotowywali (dla podmiotów uprawnionych do ich wniesienia) wysokiej rangi specjaliści. Obecnie, gdy już ktoś zdecyduje się skorzystać z usług adwokata , nie ma żadnej gwarancji, że będzie to specjalista od ubezpieczeń.

Dzięki zaś temu, że pisaniem rewizji zajmowali specjaliści udało się i rozwiązywać trudne problemy, i sformułować wiele zasad działania tego prawa korzystnych dla ubezpieczonych. Pamiętam sprawę, w której w połowie lat 90-tych pisałam rewizję nadzwyczajną wniesioną przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. Chodziło o przeliczenie renty wg formuły zdefiniowanego świadczenia wprowadzonej w 1991 roku. Zainteresowanemu przeliczono rentę nabytą kilkanaście lat wcześniej, przyjmując jego wynagrodzenie za pracę zapisane w umowie, ale nie pamiętano, że w latach 70-tych do osób, które w młodym wieku uległy wypadkowi, przyjmowano ustawowo określoną podstawę, a nie indywidualne (niższe) zarobki. Należało więc do przeliczenia zastosować tę ustawową podstawę, co zostało podniesione dopiero w rewizji nadzwyczajnej. W żadnej instancji nie zwrócono na tę okoliczność uwagi, trzeba bowiem bardzo długo zajmować się tą problematyką, aby nabyć doświadczenia, a także pamiętać o uchylonych już przepisach.

A zatem gdyby udało się oddzielić sądownictwo ubezpieczeniowe od prawa pracy i przywrócić rewizję nadzwyczajną, jestem przekonana, że to właśnie Polska byłaby dla innych krajów przykładem tego, jak powinien działać system, dbający z jednej strony o słuszne interesy ubezpieczonych, a z drugiej gwarantujący ochronę Funduszu Ubezpieczenia Społecznego.

Rozmawiał Patryk Słowik