Otatnio słyszymy, że politykę rynku pracy trzeba usprawnić, a panaceum na złe działanie urzędów pracy ma być ich centralizacja, czyli upaństwowienie. To powrót do czasów sprzed reformy samorządowej z lat 90. XX wieku. Tych, którzy w takim działaniu upatrują naprawy systemu (w warunkach obciążenia urzędów pracy realizacją zadań wynikających z tarcz antykryzysowych), przestrzegam przed pozorowanym rozwiązaniem. Problem nie leży w aktywności urzędów pracy, ale w zasadach funkcjonowania tego systemu.

Pytania o przyszłość

Poważnej oceny jako punktu wyjścia do dyskusji powinniśmy oczekiwać, stawiając pytania kluczowe dla przyszłości publicznych służb zatrudnienia (PSZ) i interwencji na rynku pracy:
1. Czy rząd zdecyduje się na zdjęcie z urzędów pracy biurokratycznego obowiązku rejestracji do ubezpieczenia zdrowotnego każdego bezrobotnego?
2. Czy rząd zdecyduje się na finansowanie zasiłków dla bezrobotnych i innych świadczeń z budżetu państwa oraz odejdzie od finansowania z Funduszu Pracy (FP) innych zadań, jak staże i szkolenia lekarzy, pozostawiając środki funduszu tylko na aktywizację i ochronę miejsc pracy?
3. Czy rząd odda realną kontrolę nad FP partnerom społecznym, zgodnie z zasadą, że ma on charakter celowy i pochodzi ze składek opłacanych przez pracodawców i pracowników?
4. Czy rząd wprowadzi realny instrument współpracy samorządów wszystkich szczebli (wojewódzkich, powiatowych i gminnych) w ramach realizacji usług i instrumentów rynku pracy w formie programów regionalnych przygotowywanych we współpracy z wojewódzkimi radami dialogu społecznego (WRDS) opiniującymi działania regionalne, finansowany z Funduszu Pracy i oparty na realnych wskaźnikach efektywności?
Do zaprojektowania efektywnych zmian w systemie zarządzania polityką rynku pracy, w tym uwzględniania zasad interwencji, sposobu dystrybucji środków i zasad zarządzania systemem PSZ, konieczne jest uwzględnienie benchmarków – rozwiązań przyjętych i obowiązujących w innych krajach UE. Interesujących przykładów dostarczają rozwiązania niemieckie, duńskie, szwedzkie, francuskie i belgijskie – uwzględniające elementy decentralizacji systemu, irlandzkie – dążące do włączania partnerów społecznych w system polityki rynku pracy, wreszcie brytyjskie – włączające do modelu niepubliczne służby zatrudnienia.
To ciekawe, ale nigdzie w Europie działania urzędów pracy nie są tak krytykowane, choć ich efektywność jest podobna. Wyjaśnień dostarcza istota funkcjonowania naszego systemu – tylko w polskich urzędach pracy przy relatywnie niskim zatrudnieniu połowa pracowników zajmuje się usługami rynku pracy i aktywizacją, a połowa biurokracją. Tylko w Polsce status bezrobocia jest powiązany tak silnie ze składką na ubezpieczenie zdrowotne, co oznacza, że każdy bierny zawodowo udaje bezrobotnego. Przypomnijmy, bezrobotny to osoba niepracująca, ale aktywnie poszukująca pracy i gotowa do jej podjęcia. Tylko w Polsce mamy tak niski zasiłek i zaledwie kilkanaście procent uprawnionych, bo zasiłki i świadczenia nie mają charakteru ubezpieczeniowego czy gwarantowanego z budżetu państwa, ale także obciążają Fundusz Pracy.

Upaństwowiony Fundusz Pracy

Fundusz, który jest źródłem finansowania awaryjnego i kryzysowego dla rządzących. Fundusz, który wszędzie w Europie jest pod ścisłą kontrolą pracodawców i związkowców, a w Polsce został upaństwowiony i zaledwie dopuszcza się do opiniowania planów wydatków i oceny realizacji.
Problem leży w integracji statusu bezrobotnego z prawem do ubezpieczenia zdrowotnego. Powoduje to, że w urzędzie pracy rejestruje się każdy obywatel niepracujący, np. z powodu bierności zawodowej lub funkcjonujący w szarej strefie (bez ubezpieczenia). Wielu z nich unika wszelkich form skutecznej aktywizacji.
Sytuacja ta nie tylko generuje znacznie wyższy formalnie poziom bezrobocia rejestrowanego, ale też obciąża urzędy pracy ogromem zadań biurokratycznych związanych z rejestracją do ubezpieczenia zdrowotnego. To w znacznej mierze dlatego nie są one agencjami zatrudnienia, a połowa ich pracowników wykonuje zadania biurokratyczne, a nie te z zakresu doradztwa zawodowego i pośrednictwa pracy.
Warto też przypomnieć, że Fundusz Pracy jest wykorzystywany od dawna do łatania dziur budżetowych (kształcenie i staże lekarzy, budowa żłobków, finansowanie opiekunów osób niepełnosprawnych, fundusz solidarnościowy, pracownicze programy kapitałowe), a w sytuacjach kryzysowych, jak obecnie, do ratowania miejsc pracy.
Kolejnym grzechem systemu jest traktowanie FP tworzonego ze składek pracodawców i pracowników jako części budżetu państwa i finansowanie z niego nie tylko aktywizacji bezrobotnych, ale także zasiłków i innych świadczeń, które są przecież elementem zabezpieczenia społecznego i powinny być formą ubezpieczenia od bezrobocia lub świadczenia finansowanego przez państwo. Dlatego FP tylko teoretycznie podlega kontroli partnerów społecznych, zwłaszcza pracodawców, funkcjonujące rady rynku pracy mogą tylko opiniować plany finansowe, bez realnego wpływu na kierunki inwestycji i rozwoju rynku pracy.

Walka z bezrobociem

Powiatowe urzędy pracy skupiają się dziś przede wszystkim na zmniejszaniu bezrobocia i łagodzeniu jego skutków, wydają też środki europejskie. Możliwości faktycznego wpływu na wzrost zatrudnienia na lokalnym rynku pracy są ograniczone. Wszystko to mimo posiadanych narzędzi finansowych i prawnych. Próby wzmocnienia partnerstwa z samorządem gminy i ośrodkami pomocy społecznej albo zlecania usług aktywizacyjnych agencjom zatrudnienia okazały się niewystarczające dla realnego oddziaływania na aktywizację osób najbardziej oddalonych od rynku pracy.
Dlatego planując zmiany, zwłaszcza w okresie tak trudnym z powodu obciążenia zadaniami i kosztami pandemii i jej skutków, trzeba odważnie podejść do usprawnienia pracy urzędów, a następnie zaplanować model, który będzie efektywniejszy i zgodny z potrzebami gospodarki i społeczności lokalnych:
1. Na pierwszy plan kolejny raz wysuwa się problem powiązania składki zdrowotnej ze statusem bezrobocia. Nie udało się go rozwiązać, choć projekty zmian leżą w szufladach resortu pracy. Może więc dziś, gdy powszechne prawo do ochrony zdrowia wszystkich obywateli zostało zagwarantowane, warto wykonać ten prosty ruch, który zrewolucjonizuje pracę urzędów?
2. Innym problemem jest realny pomiar efektywności aktywizacji, który opiera się dzisiaj na formule efektywności zatrudnieniowej i kosztowej, w małym stopniu uwzględniającej sytuację na lokalnym rynku pracy. Pomiar efektywności na podstawie grup kontrolnych (lub uwzględniający inne wskaźniki, np. trwałość zatrudnienia) jest nadal dodatkową metodą stosowaną tylko incydentalnie. A przecież wystarczy monitorować trwałość zatrudnienia w systemie ZUS, co zostało uregulowane już od 2014 r. i pokazałoby, ile podatków i składek wpłynęło dzięki podjęciu pracy przez osoby bezrobotne. Lepszej miary efektywności nie możemy chyba oczekiwać. Oczywiście gdy mówimy o efektywności, musimy pamiętać, że jest różnica między rynkami pracy w Warszawie i Bartoszycach.
3. Świadczenia dla bezrobotnych są ważnym elementem systemu zabezpieczenia społecznego i przy koniecznej podwyżce zasiłku do 1200 zł (a pojawiają się hojniejsze zapowiedzi) należy też zagwarantować ich wypłatę z budżetu państwa lub z FUS, pozostawiając na przyszłość wprowadzenie ubezpieczenia od bezrobocia i bardziej realnego powiązania wysokości zasiłku (zwłaszcza w pierwszych miesiącach jego wypłacania) z ostatnim wynagrodzeniem. Efektem będzie zdjęcie z Funduszu Pracy sporych zobowiązań, dzięki czemu pomoc w aktywizacji będzie bardziej dostępna dla tych, którzy pracy rzeczywiście będą poszukiwać.
4. Ważne jest też podniesienie rangi rad rynku pracy i stworzenie sprawnie funkcjonującego gremium o charakterze nadzorczym. Zasadniczym celem powinno być szersze włączenie na poziomie krajowym Rady Dialogu Społecznego, a na poziomie regionalnym WRDS w zarządzanie i kreowanie regionalnej polityki rynku pracy, której kluczowym elementem powinno być wspieranie przedsiębiorczości i warunków rozwoju gospodarczego oraz inwestycji w regionie.

Zmiany organizacyjne nie wystarczą

Te cztery punkty zmienią rynek pracy i uwolnią potencjał ograniczany dziś w urzędach pracy zbędną biurokracją. Rozpoczynanie debaty o reformie PSZ polegającej na zamieszaniu wyłącznie organizacyjnym nie ma sensu. To nieporozumienie w dzisiejszych czasach, gdy FP w praktyce służy przede wszystkim realizacji zadań związanych z łagodzeniem skutków kryzysu spowodowanego pandemią, a urzędom trzeba tę pomoc dostarczać. Dla przedsiębiorcy nie jest ważne, czy pieniądze otrzyma z powiatowego czy z państwowego urzędu. Kluczowe jest dostarczenie pomocy, a jej przyspieszenie z pewnością będzie efektem mniejszej biurokracji.
Fundusz Pracy wydatkami na ochronę miejsc pracy mocno nadwerężył swoją sytuację finansową, a jeszcze na początku 2020 r. miał ok. 7 mld zł oszczędności. Zmiana organizacji, przeprowadzki z budynków samorządowych, a może ich zakup za środki FP to raczej kolejny jego drenaż niż oddanie w dyspozycję pracodawców.
A to właśnie pracodawcy i związkowcy powinni poczuć się współgospodarzami funduszu i rozmawiać z rządem i samorządami o nowym modelu, ale nie w tym trybie i tylko na podstawie argumentów godnych wagi problemu – stosowna analiza i projekty rekomendacji powinny być pierwszym krokiem, który wykona rząd, przygotowując się do tej debaty.
Zasadą powinna być dyskusja o zmianach, które są potrzebne, aby urzędy pracy były sprawne i efektywne, niezbiurokratyzowane, miały realne środki na aktywizację i wiedziały od przedsiębiorców, czego potrzebuje rynek. Dlatego w nowym modelu musi zostać zagwarantowany większy wpływ Rady Dialogu Społecznego i WRDS na politykę rynku pracy. Tak postrzegam punkt wyjścia do dyskusji o zmianach w systemie publicznych służb zatrudnienia i wybór miejsca, gdzie taka debata powinna zostać zainicjowana.