- Sądy administracyjne i powszechne nie powinny wzajemnie ingerować w swoje orzecznictwo. Taki był zamysł twórców polskiej konstytucji. I z tym zamysłem ten projekt ustawy nie jest zgodny - mówi prof. Marcin Wiącek, rzecznik praw obywatelskich.
PiS przedstawił projekt ustawy o SN, mającej odblokować pieniądze z KPO. Zakłada on m.in. przeniesienie spraw dyscyplinarnych sędziów z Izby Odpowiedzialności Zawodowej SN do NSA. Co pan sądzi o tym pomyśle?
Podstawowym problemem polskiej władzy sądowniczej jest Krajowa Rada Sądownictwa (KRS). Jej skład, kształtowany na podstawie ustawy z 2017 roku, nie gwarantuje niezależności tego organu od władzy wykonawczej i ustawodawczej.
Tyle że teraz chodzi o wypełnienie kamieni milowych KPO, a one nie dotykają kwestii KRS.
Mam legitymację, by wypowiadać się o problemie władzy sądowniczej w Polsce. KPO jest pewnym układem politycznym między rządem a UE, nie czuję się upoważniony, by to komentować. Ale mogę oceniać stan polskiego ustawodawstwa z perspektywy orzeczeń trybunałów międzynarodowych. Bez nowelizacji zasad powoływania członków KRS, Polska będzie narażona na kolejne negatywne orzeczenia TSUE i ETPCz. I to pierwsza fundamentalna uwaga z mojej strony do tego projektu ustawy.
Czyli to źle, że on niejako przechodzi obok problemu z KRS?
Tak. Nie rozwiązuje tego fundamentalnego problemu polskiego sądownictwa. Trzeba też przyznać, że w projekcie jest jedna ważna i idąca w dobrym kierunku zmiana, tj. jednoznaczne potwierdzenie, że treść orzeczenia sądowego nie może być przyczyną odpowiedzialności dyscyplinarnej. Przy czym ten projekt nie eliminuje w pełni przepisów wprowadzonych tzw. ustawą kagańcową z 2019 roku, a powinien to uczynić, czyli uchylić tę ustawę. Wielokrotnie wskazywałem, że karanie sędziów za treść orzeczeń jest fundamentalnie niezgodne z zasadą niezawisłości sędziowskiej. Orzeczenia mogą być błędne, ale w państwach demokratycznych istnieją ogólnie przyjęte metody usuwania tych nieprawidłowości, przede wszystkim procedury instancyjne czy tzw. wytyk sędziowski, ale nie odpowiedzialność dyscyplinarna czy karna.
A co z pomysłem przekazania spraw dyscyplinarnych do NSA?
NSA jest przygotowany merytorycznie do orzekania w sprawach dyscyplinarnych i immunitetowych. Od lat czyni to w odniesieniu do sędziów sądów administracyjnych. Tak więc nie można stwierdzić, że NSA jest niewłaściwy w tego typu sprawach. Dodam, że w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka sprawa dyscyplinarna jest co do zasady sprawą cywilną, a nie karną. Problem leży gdzie indziej.
Czy NSA może dyscyplinować sędziów sądów powszechnych?
I tu jest ten problem. Konstytucja przeprowadziła bardzo wyraźną linię demarkacyjną między sądownictwem powszechnym, które jest nadzorowane przez Sąd Najwyższy, a sądownictwem administracyjnym, nadzorowanym przez NSA. Wyrazem tej separacji jest m.in. art. 236 ust. 2 konstytucji, który zakazuje rewizji nadzwyczajnej. Nie może być środków prawnych, którymi SN kontrolowałby sądy administracyjne, a NSA sądownictwo powszechne. Nie powinno być tak, że o odpowiedzialności dyscyplinarnej czy o uchyleniu immunitetu sędziego SN orzeka NSA. Tym bardziej nie powinno być tak, że NSA jest sądem drugiej instancji względem orzeczeń sądów powszechnych. W tym projekcie ustawy jest założenie, że w przypadku sędziów sądów powszechnych w pierwszej instancji dyscyplinarne orzekają sądy powszechne, natomiast od tych orzeczeń miałby przysługiwać środek odwoławczy do NSA.
I to jest niekonstytucyjny pomysł?
To rozwiązanie niezgodne z konstytucyjnym podziałem kompetencji między sądy powszechne a sądy administracyjne.
Szef IOZ, sędzia Kozielewicz, uważa, że to nie musi być niekonstytucyjne i też podkreśla, że NSA od kilkunastu lat zajmuje się sprawami dyscyplinarnymi.
To trafny argument, ale nie uwzględnia tego podziału kompetencji między sądami, o którym mówię. Sądy administracyjne i powszechne nie powinny wzajemnie ingerować w swoje orzecznictwo – taki był zamysł twórców polskiej konstytucji. I z tym zamysłem ten projekt ustawy nie jest zgodny.
To co jest optymalnym rozwiązaniem?
Pozostawienie kompetencji w SN, z zastrzeżeniem, że w sprawach dyscyplinarnych, immunitetowych i wyrażenia zgody na aresztowanie sędziego powinni decydować sędziowie, co do powołania których nie ma zgłaszanych jakichkolwiek zastrzeżeń przez trybunały europejskie. Tylko wówczas unikniemy kolejnych niekorzystnych dla Polski wyroków. A więc powinni to być sędziowie powołani na wniosek KRS przed 2018 rokiem.
Tyle że to oznacza podważenie ok. 3 tys. nominacji prezydenckich. Pytanie też, czym się różnią ci sędziowie od pozostałych.
Jedni i drudzy mają status sędziów, wynikający z aktu powołania prezydenta. Tu nie mam wątpliwości. Natomiast musimy pamiętać, że projekt ustawy o SN ma wykonać prawo europejskie. A ono wyraźnie wskazuje na wady dotyczące nowej KRS i tym samym wątpliwości co do niezależności sędziów powołanych na jej wniosek. Jeszcze raz podkreślam – bez zmian w KRS nie da się doprowadzić polskiego sądownictwa do stanu zgodnego z prawem UE i Konwencją Praw Człowieka.
To co w takim razie należy zrobić z tymi sędziami? Nie możemy przecież ich traktować jak trędowatych, nie ma dziś innej drogi, by zostać sędzią w Polsce jak przez KRS.
Oczywiście, że nie. Ze strony TSUE płyną sygnały, że każdy sędzia podlega indywidualnej ocenie. A więc nie można uznać, że sędzia nie jest niezawisły wyłącznie na podstawie zarzutu, że został powołany przez KRS uformowaną po 2018 roku. Taki zarzut wymaga prowadzenia dalszego dowodu i zbadania wszystkich okoliczności towarzyszących powołaniu. Rozsądnym pomysłem jest to, że po powołaniu KRS w sposób nie budzący już wątpliwości, powinien się pojawić jakiś mechanizm weryfikacyjny sędziów, co do których podnoszone są wątpliwości. Przy pomocy tego mechanizmu można byłoby ich ponownie przeprowadzić przez jakąś procedurę przed KRS i raz na zawsze zamknąć tę sprawę.
Taki hurtowy test bezstronności dla wszystkich neo-sędziów?
Trudno mi mówić o szczegółach, to nie moja rola, poszukuję tylko rozwiązania, które dałoby możliwość uzdrowienia sytuacji z punktu widzenia prawa europejskiego, przy jednoczesnym poszanowaniu prerogatyw prezydenta.
Ale jeśli jakiś neo-sędzia swoją postawą czy działalnością orzeczniczą dowiódł, że jest bezstronny i niezawisły, to dlaczego miałby przechodzić taką procedurę?
To, co się podnosi w TSUE i ETPCz, to problem procedury poprzedzającej przedstawienie prezydentowi kandydatów na sędziów. Zadaję sobie pytanie: czy tę procedurę da się uzdrowić przy założeniu, że akt prezydenta doprowadził do nawiązania stosunku służbowego sędziego. Wydaje mi się, że jedynym sposobem, żeby to uczynić, jest wprowadzenie tego mechanizmu weryfikacyjnego, który byłby ograniczony czasowo i pozwalał na podniesienie zarzutu co do niektórych sędziów i zweryfikowanie ich przez prawidłowo powołaną KRS.
Czyli nie dość, że nie działałoby to z automatu wobec wszystkich nowych sędziów, to jeszcze byłby określony czas na podważenie ich statusu?
Dokładnie. Przykładowo przez rok po powołaniu KRS w prawidłowy sposób można byłoby wobec sędziów sformułować zarzut, że nie spełniają kryterium niezawisłości. Wówczas KRS musiałaby zbadać, czy taki sędzia daje wystarczające gwarancje niezależności i niezawisłości. I po tej weryfikacji sprawa byłaby zamknięta. Wiem, że to rozwiązanie nie byłoby doskonałe, ale mamy dzisiaj do czynienia z niespotykaną dotąd sytuacją, w której trzeba szukać rozwiązań uwzględniających takie wartości jak pewność prawa czy stabilność ukształtowanych stosunków prawnych.
To co w takim razie zrobić z KRS. Powinny być np. powszechne wybory na kandydatów w środowisku sędziowskim i dopiero potem ci kandydaci byliby wskazywani przez parlament? Czy może parlament powinien być w ogóle wykluczony z tej ścieżki?
W pewnym zakresie ustawodawca ma swobodę do ukształtowania tej kwestii. Natomiast art. 187 konstytucji, który mówi, że w skład KRS wchodzą sędziowie wybrani spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, administracyjnych i wojskowych, powinien być odczytywany w taki sposób, że chodzi o sędziów, będących reprezentantami środowiska sędziowskiego. Zdaję sobie sprawę, że słowo „reprezentant” w tym przepisie nie pada, ale moim zdaniem ustrojowy status KRS został pomyślany tak, że chodzi o organ reprezentujący środowisko sędziowskie. A więc nie wystarczy, że sędziowie powołani do KRS są po prostu sędziami, oni muszą być jeszcze reprezentantami całego środowiska. Taki mandat dałoby się zagwarantować np. przy wyborach powszechnych.
Czyli model nominacji sędziowskich, wprowadzony po 2018 roku, byłby do utrzymania pod warunkiem, że odbyłyby się jakieś prawybory w środowisku sędziowskim.
Ale to już nie byłoby utrzymanie modelu. Wszyscy kandydaci musieliby mieć mandat przyznany przez środowisko sędziowskie. Włączenie w to organu, który dokonywałby ostatecznej selekcji, byłoby wówczas inaczej oceniane z punktu widzenia polskiej konstytucji i prawa europejskiego, ponieważ nawet jeżeli to wskazany w ustawie organ dokonuje ostatecznej selekcji, to jest ona przeprowadzana spośród osób mających mandat środowiska sędziowskiego, będących jego reprezentantami. Dziś sędziowie w KRS nie są reprezentantami środowiska sędziowskiego, ich mandat wywodzi się z większości parlamentarnej.
A na ile możliwe są zmiany, skoro mamy właśnie II kadencję nowej KRS?
Zasada kadencyjności gwarantuje stabilność, ale są możliwe odstępstwa od niej, np. jeżeli skład organu jest ukształtowany w sposób naruszający przepisy wyższego rzędu. A tutaj mamy do czynienia z sytuacją, w której możemy mówić o naruszeniu prawa europejskiego i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.
To obecna większość powie, no dobrze, ale Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wszystko jest w porządku.
Zgodność z Konstytucją nie musi oznaczać zgodności z prawem międzynarodowym. Więc to, że Trybunał Konstytucyjny stwierdził zgodność z konstytucją tej procedury nie przesądza o jej zgodności z prawem europejskim czy Konwencją praw człowieka. W tym zakresie właściwe są trybunały europejskie. To są dwa różne porządki prawne. I oba porządki prawne mają charakter nadrzędny względem ustaw.
Chcieliśmy jeszcze zapytać o test bezstronności, bo wokół niego toczy się spór między rządem a Komisją Europejską – o zakres tego testu i komu ma on przysługiwać? Bo rząd przez ostatnie miesiące podkreślał, że to ma być uprawnienie strony postępowania, a Komisja chce, by także sędziów.
Prawo do niezawisłego sądu jest prawem stron postępowania i to przede wszystkim im powinna przysługiwać inicjatywa. Chciałbym zwrócić uwagę na wyrok ETPCz w sprawie pana sędziego Juszczyszyna, do którego jedno ze zdań odrębnych zgłosił polski sędzia Krzysztof Wojtyczek. W tym zdaniu odrębnym wskazano, moim zdaniem słusznie, że z art. 6 EKPCz nie wynika absolutne prawo do kwestionowania w każdym postępowaniu składu sędziowskiego i procedury powołań sędziowskich. Ponadto w pewnych przypadkach może być tak, że strony postępowania zdają sobie sprawę, iż w konkretnym postępowaniu są wątpliwości co do niezależności organu orzekającego, ale mimo to godzą się na rozstrzygnięcie sprawy i tym samym akceptują to, że ich prawo do sądu będzie w pewnym zakresie spełniało niższe standardy. Ważne, aby w takiej sytuacji było prawo do odwołania się do sądu w pełni niezależnego. Dlatego to przede wszystkim strony powinny mieć możliwość wniesienia o test bezstronności, bo to ich prawo do sądu jest realizowane.
W najnowszym projekcie uprawnienie do testu jest rozszerzane. Widać, że rząd próbuje zjeść ciastko i mieć ciastko, bo tam jest założenie, że o test może wystąpić cały skład sędziowski a nie pojedynczy sędzia.
Pewnym elementem niezawisłości sędziowskiej jest prawo sędziego do tego, żeby mieć świadomość, że orzeka się w składzie, którego legitymacja nie będzie w przyszłości zakwestionowana. Rozumiem, że to rozwiązanie jest wywołane tego typu potrzebą. I myślę, że ono jest uzasadnione, ale to przede wszystkim strona powinna mieć przeważający wpływ na tego typu kwestie.
Dziś mamy coraz większy chaos w sądach. Czy pan w ogóle wyobraża sobie jakąś ścieżkę, żeby z niego wyjść?
Konieczna jest zmiana Krajowej Rady Sądownictwa w kierunku, o którym powiedziałem wcześniej, oraz wprowadzenie procedury, którą można by było raz na zawsze w sposób generalny rozwiać albo potwierdzić wątpliwości co do wystarczającej gwarancji niezależności niezawisłości przez sędziów powołanych od 2018 roku.
Ale ta ścieżka będzie długotrwała. Ile to może potrwać?
Ustawa powinna określić tutaj pewne granice czasowe.
Czy w skargach, które napływają do RPO, rośnie liczba tych dotyczących kwestii przewlekłości postępowań czy chaosu w wymiarze sprawiedliwości?
Ludzie przede wszystkim składają wnioski o skargi nadzwyczajne, to jest ogromna część wszystkich pism wpływających do rzecznika. A to oznacza, że ludzie czują się bardzo rozczarowani orzeczeniami. Zresztą jest to w pewnym sensie naturalne, bo z reguły jak jest wyrok sądu, to strona przegrana jest niezadowolona.
Jaka jest skuteczność wniosków? W ilu przypadkach uznaje je pan za zasadne?
Zanim podam liczby, muszę powiedzieć o pewnych uwarunkowaniach. Po pierwsze, za przyznaniem RPO kompetencji do wnoszenia skarg nadzwyczajnych początkowo nie poszły żadne środki finansowe, pozwalające na zatrudnienie nowych pracowników. One dopiero zostały uruchomione w tym roku. Druga sprawa – Sąd Najwyższy coraz bardziej restrykcyjnie patrzy na przesłanki dopuszczalności skargi nadzwyczajnej. Podkreśla, że to nie jest trzecia instancja, tylko że to jest środek absolutnie nadzwyczajny w sytuacjach rażącego naruszenia prawa czy oczywistych pogwałcenia przepisów postępowania. Więc nie wystarczy, że ktoś ma rację i np. wyrok jest rzeczywiście niesprawiedliwy czy nawet niezgodny z prawem. Te naruszenia, muszą mieć charakter rażący, ewidentny i prowadzić do naruszenia konstytucji, w tym zasady demokratycznego państwa prawnego. I te dwa ograniczenia to nasz punkt wyjścia. Mamy w tej chwili kilkanaście tysięcy wniosków o skargi nadzwyczajne, a skarg nadzwyczajnych złożyliśmy sto kilkadziesiąt.
Czy polskiemu wymiarowi sprawiedliwości, patrząc także na niego przez pryzmat wydolności, przydaliby się sędziowie pokoju?
Ja myślę, że przy odpowiednich gwarancjach niezawisłości to rozwiązanie dawałoby się wpisać w konstytucyjny model władzy sądowniczej. Nie zgadzam się z argumentami twierdzącym, że to byłoby w każdym kształcie niekonstytucyjne. Jeżeli za tym poszłaby racjonalna reforma struktury władzy sądowniczej, to mogłoby się to rozwiązanie okazać korzystne dla wymiaru sprawiedliwości.
Sędziowie pokoju tak, ale z jednoczesnym spłaszczeniem struktury sądów?
Kształt sądownictwa, to czy mają być dwie struktury czy trzy, to decyzja polityczna. Konstytucja daje tu pewną swobodę ustawodawcy. Ja staram się analizować tę sprawę pod tym kątem, czy byłaby dopuszczalna z punktu widzenia konstytucji. Moim zdaniem tak, aczkolwiek – podkreślam – przy zachowaniu gwarancji niezawisłości, które w tym przypadku mogą być trudne do zachowania, zwłaszcza, że pojawił się pomysł, by sędziów wyłaniać przy okazji wyborów samorządowych. Trzeba się nad tym pochylić.
Chcielibyśmy zapytać o sprawy bieżące. Wokół pana urzędu zrobiło się głośno, gdy podziękował pan za współpracę wicerzecznik Hannie Machińskiej. Czy patrząc z perspektywy czasu i reakcji na tę decyzję, nie był to błąd?
To była trudna decyzja, ponieważ wysoko cenię wiedzę, wrażliwość i aktywność pani doktor Machińskiej. Działania, które podejmowała w komisariatach, zakładach karnych, ośrodkach dla uchodźców, na granicy polsko-białoruskiej, są godne najwyższego szacunku. Natomiast tak, jak każda osoba kierująca urzędem, jestem uprawniony do tego, aby kształtować krąg zastępców, czyli najbliższych współpracowników, także w oparciu o pewne zasady dobrej współpracy. Mam na myśli relacje między szefem a zastępcą, bo przy wysokiej ocenie pracy pani doktor zasady współpracy niekiedy odbiegały od doskonałości. Były pewne obszary, w których ja nie mogę się pogodzić z tym, że nawet ważne i potrzebne interwencje zastępcy rzecznika są prowadzone bez wcześniejszego poinformowania rzecznika. Nie powinno być tak, że o działaniach swojego zastępcy dowiaduję z mediów albo od osób trzecich.
Intensywność działań rzecznika w tych obszarach, o których pan mówił, nie spadnie w tej chwili?
Nie. Pan prof. Wojciech Brzozowski, który przejmie te zadania, jest uznanym ekspertem od praw człowieka zarówno w kraju, jak i w Europie. Zapewniam, że intensywność działań w tych obszarach nie spadnie, wręcz przeciwnie. Już wystąpiłem o dodatkowe środki na kolejne etaty w Krajowym Mechanizmie Prewencji Tortur, więc liczę, że ta działalność będzie nawet bardziej intensywna. Pragnę też podkreślić, że informacje jakoby planuję przekształcić biuro rzecznika w instytucję naukowo-badawczą, są fałszywe. W żadnej z moich wypowiedzi nie dałem podstaw do tego, żeby tak twierdzić. Takich planów nie ma i nie to była przyczyna odwołania dr Hanny Machińskiej.
Gdzie widzi pan największe wyzwania w kontekście działania pana urzędu?
Po pierwsze, należy w dalszym ciągu tłumaczyć funkcjonariuszom policji odpowiedzialnym za porządek publiczny, jakie powinny być standardy traktowania osób zatrzymanych. Te standardy wynikają z wiążącego nas prawa międzynarodowego, z orzecznictwa. Po drugie, gdy chodzi o granicę polsko-białoruską, nie powinno dochodzić do stosowania procedur typu pushback. Dzięki mojej skardze udało się rozstrzygnąć tę sprawę przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Choć to jeszcze nieprawomocny wyrok, ale wskazuje, że pushback jest niezgodny z konstytucją i prawem międzynarodowym. Sposób traktowania osób, które nielegalnie dostały się na terytorium Polski, powinien odpowiadać regułom międzynarodowego i europejskiego prawa azylowego. Człowieka można wydalić z terytorium Polski, ale po przejściu procedury, w której udzielimy mu prawa do wysłuchania, ocenimy jego sytuację indywidualną i zagwarantujemy ochronę jego godności.