Kluczem do zrozumienia istoty projektu zmiany ustroju sądów powszechnych może być tylko zwiększenie uprawnień ministra sprawiedliwości wobec faktycznych awansów sędziowskich i realnego decydowania o miejscu wykonywania zawodu przez sędziego.
Wymiar sprawiedliwości to jeden z podstawowych wskaźników poziomu cywilizacyjnego państwa. Przewidywalne prawo, stabilne sądy wyposażone w gwarancje niezawisłości i niezależności, sprawnie prowadzone postępowania sporne, przewidywalność sądowego rozstrzygnięcia – to kryteria brane pod uwagę przez zagranicznych przedsiębiorców przy analizach ekonomicznych i inwestycyjnych. Również w perspektywie wewnętrznej zaufanie do instytucji, które rozstrzygają spory między obywatelami oraz między obywatelami i państwem, przekonanie co do ich profesjonalizmu i niezależności, wreszcie sprawność orzekania, to elementy uwzględniane przez obywateli, gdy oceniają własne państwo oraz własną w nim pozycję. Truizmem będzie stwierdzenie, że odmieniane przez wszystkie przypadki „rządy prawa” w praktyce realizowane są przez sprawnie, niezależnie i bezstronnie działające sądy. To one są gwarancją, że każdy spór lub sprawa zostaną rozpoznane i rozstrzygnięte na podstawie i w granicach prawa. Tam, gdzie regulacje prawne związane są z prawem Unii Europejskiej, sądy państw członkowskich są sądami unijnymi. Ich orzeczenia służą realizacji idei rządów prawa w UE, tworząc najistotniejszą podstawę podstawowych unijnych wolności. Prawne, organizacyjne i pragmatyczno-faktyczne aspekty funkcjonowania sądów stanowią zatem przedmiot zainteresowania nie tylko w danym państwie członkowskim, lecz także na poziomie Unii. Wszelkie zmiany w ustroju sądów, modyfikacje zasad ich funkcjonowania, poddawane są szczegółowym ocenom w perspektywie zasad prawa Unii oraz standardów konstytucyjnych.
Zmiany wprowadzane w regulacjach ustrojowych dotyczących sądownictwa powszechnego oraz Sądu Najwyższego stanowią od prawie siedmiu lat przedmiot sporów pomiędzy Polską a UE. Próbą wyjścia z impasu jest trwający proces zmian regulacji dotyczącej SN. Powolny, oparty na wyjątkowo nieklarownych przesłankach, prowadzony przy wykorzystaniu w toku prac parlamentarnych skrajnie przeciwstawnych projektów. Pierwszy przewiduje likwidację Izby Dyscyplinarnej SN oraz co do zasady zachowanie pozostałych rozwiązań określających jurysdykcję i zasady orzekania. Drugi: radykalne ograniczenie zakresu kompetencji i składu SN połączone z koncepcją przekazania części rozpoznawanych aktualnie w trybach kasacyjnych przez SN innym sądom – jak rozumiemy, powszechnym. Trudno utracić z pola widzenia te propozycje, gdy projektuje się fundamentalne zmiany w ustroju sądownictwa powszechnego w sytuacji tak radykalnych sporów dotyczących wymiaru sprawiedliwości. Tymczasem przedstawione do publicznej wiadomości projekty ustaw składających się na ustrój sądów powszechnych zdają się być ukształtowane w sposób, który te okoliczności całkowicie pomija. Łatwo dostrzec brak koherencji między propozycjami ukształtowania ustroju sądów powszechnych i projektami zmian w ustawie o Sądzie Najwyższym, a także pominięcie w proponowanych regulacjach ustrojowych zagadnień związanych z projektowanym powołaniem sędziów pokoju. Spoglądając z tej perspektywy na projekt prawa o ustroju sądów powszechnych (p.u.s.p.), można nabrać przekonania, że został przygotowany w zaciszu ministerialnych gabinetów uodpornionych na spory, procesy legislacyjne i prace projektowe prowadzone pod auspicjami rozmaitych przedstawicieli władzy. I oparty na przedstawionej w zarysach siedem lat temu idei uwspółcześnionej przez potrzebę zakończenia sporów dotyczących wadliwości powołania sędziów przy udziale nowej KRS. Zawiera propozycje autarkiczne, całkowicie abstrahujące od regulacji ustawy procesowych oraz potrzeby zapewnienia komplementarności regulacji dotyczących sądów powszechnych, Sądu Najwyższego oraz sądów pokoju, które, pomijając wszelkie kwestie natury konstytucyjnej, miałyby bowiem rozpoznawać sprawy należące wedle dzisiejszych regulacji do właściwości sądów powszechnych.
Systemowe wady
Jako podstawowe przyczyny niewydolności polskich sądów powszechnych w uzasadnieniu przedstawionych projektów prawa o ustroju sądów powszechnych oraz przepisów wprowadzających (p.w.p.u.s.p.) wskazuje się na:
1) nadmierną liczbę sędziów pełniących rozmaite funkcje, obejmującą łącznie ponad jedną trzecią aktualnego stanu sędziowskiego, co ma skutkować znacznym ograniczeniem aktywności orzeczniczej i przewlekłością rozpatrywania spraw spoczywających na barkach sędziów niefunkcyjnych;
2) nieadekwatną strukturę właściwości miejscowej sądów, w szczególności rejonowych, czego konsekwencją ma być skrajna rozbieżność w obsadzie sądów, a także liczbie rozpoznawanych spraw;
3) wynikający z wadliwości opisanej w pkt 1 i 2 brak możliwości racjonalnego zarządzania kadrami sędziowskimi, a w konsekwencji całkowitą bezradność Ministerstwa Sprawiedliwości w zakresie działań mających na celu równomierne obciążenie sądów, przesunięcia między sądami, co uniemożliwiać ma zwiększenie szybkości rozpoznawania spraw;
4) niedostosowanie aktualnego systemu ustrojowego sądów powszechnych do potrzeb społecznych i gospodarczych;
5) dysfunkcjonalny model kariery funkcyjnej sędziów oraz instytucji „awansu”,
6) decentralizację wpływu spraw oraz decentralizację etatów sędziowskich.
Przygotowane projekty służyć mają – wedle deklaracji twórców – realizacji pięciu zasadniczych celów: dostosowania sądownictwa do potrzeb społecznych i gospodarczych, racjonalizacji ich funkcjonowania, przyspieszenia prowadzonych postępowań, zwiększenia efektywności działania oraz ograniczenia kosztów, a także co najmniej niezmniejszenia gwarancji niezawisłości sędziów oraz niezależności sądów jako odrębnych organów władzy w sensie konstytucyjnym. Innymi słowy, mają stwarzać podstawę do poprawy jakości i skuteczności sądownictwa poprzez eliminację dotychczasowych wad.
Próbując traktować poważnie te deklaracje, staraliśmy się analizować projekty z życzliwością i uwagą, by ustalić, jakie regulacje mają doprowadzić do przecięcia gordyjskiego węzła polskich sądów. Ujmując rzecz w pewnym uproszczeniu, bolączki polskiego sądownictwa sanować ma pięć podstawowych zasad: tzw. spłaszczenie struktury sądów powszechnych; ujednolicenie statusu wszystkich sędziów oraz radykalne ograniczenie liczby sędziów pełniących funkcję zarządcze lub administracyjne; równomierność obciążenia sprawami we wszystkich sądach; wzmocnienie niezawisłości sędziowskiej poprzez eliminację instytucji „awansu” sędziego do sądu wyższej instancji; wreszcie racjonalizacja w zakresie wewnętrznego i zewnętrznego nadzoru administracyjnego.
Dyskrecjonalna władza i niezawisłość
Idea tzw. spłaszczenia struktury sądów sprowadza się do likwidacji istniejących dzisiaj sądów: rejonowych, okręgowych i apelacyjnych (art. 154 p.w.p.u.s.p.) oraz utworzenia sądów okręgowych i regionalnych (art. 155 p.w.p.u.s.p.). Sądy okręgowe mają rozpoznawać sprawy w pierwszej instancji, a sądy regionalne zasadniczo w drugiej instancji, chyba że w ustawie przewidziano inaczej (art. 3 p.u.s.p.). Skutkiem projektowanej reformy ma być zniesienie: 11 sądów apelacyjnych, 46 sądów okręgowych i 318 sądów rejonowych oraz utworzenie 79 sądów okręgowych i 20 sądów regionalnych. Arytmetycznie rzecz przedstawia się interesująco: w miejsce 375 sądów powszechnych powstać ma 99. Sprawa komplikuje się jednak, gdy spojrzeć na projektowany model tworzenia sądów okręgowych. Ich podstawą mają być dzisiejsze sądy okręgowe oraz rejonowe, z tym że ze zmianą właściwości miejscowej (art. 156 p.w.p.u.s.p.). Sądy tworzy, znosi, ustala obszar właściwości oraz zakres rozpoznawanych spraw w drodze rozporządzenia minister sprawiedliwości po zasięgnięciu opinii KRS (art. 17 par. 1 p.u.s.p.). Spłaszczenie struktury sądownictwa, flagowy cel projektu p.u.s.p., zakłada likwidację sądów rejonowych i przejęcie ich zadań przez pierwszoinstancyjne „nowe” sądy okręgowe złożone z dotychczasowych sędziów i de facto awansowanych dzisiejszych sędziów rejonowych i sędziów okręgowych (art. 165 ust. 1 i 2 p.w.p.u.s.p.), a także sędziów sądów apelacyjnych (art. 157 ust. 1 p.w.p.u.s.p.). Przyporządkowanie dzisiejszych sędziów sądów rejonowych do sądów okręgowych dokona się z mocy prawa, zaś w przypadku dzisiejszych sędziów sądów apelacyjnych na podstawie decyzji ministra sprawiedliwości. Projektowane przepisy przewidują zatem awans sędziów rejonowych oraz dopuszczają degradację sędziów apelacyjnych. Awans sędziów rejonowych ma jednak specyficzny charakter, bowiem nowa ustawa formalnie ma zlikwidować instytucję „awansu”, co ma stanowić element wzmocnienia niezawisłości sędziowskiej. Owo wzmocnienie wynikać ma z jednokrotnego, nie zaś wielokrotnego, jak jest w systemie awansowania sędziów, powołania do pełnienia służby sędziowskiej. W tym zakresie modyfikacja sprowadza się do zmiany dzisiejszego statusu sędziów rejonowych, okręgowych i apelacyjnych i stworzenia deklaratywnie jednorodnego korpusu sędziów powszechnych. Deklaratywnie, bowiem choć wszyscy sędziowie sądów powszechnych mają mieć jednolity status, to jednak różnić się będą określeniem miejsca służbowego. W zależności od tego elementu sędzia sądu powszechnego będzie sędzią sądu niższej lub wyższej instancji. Miejsce służbowe określał będzie natomiast minister sprawiedliwości (art. 157 ust. 5 p.w.p.u.s.p.). W chwili zniesienia sądów rejonowych, okręgowych i apelacyjnych oraz powołania sądów okręgowych i regionalnych, to minister sprawiedliwości decydował będzie o przyporządkowaniu sędziego do jednego z utworzonych sądów, wyznaczając mu miejsce służbowe. W zakresie wyznaczania miejsca służbowego minister dysponuje szeroką sferą dyskrecjonalnej władzy. Tam, gdzie w miejsce znoszonego sądu okręgowego powstanie więcej niż jednej nowy sąd okręgowy, może wyznaczyć, wedle swojego wyboru, miejsce służbowe w jednym z tworzonych sądów (art. 156 ust. 3 p.w.p.u.s.p.). Może też awansować sędziów rejonowych lub okręgowych, wyznaczając im miejsce służbowe w sądzie regionalnym (art. 156 ust. 4 p.w.p.u.s.p.). Projektowane przepisy przewidują zatem swoisty system awansów i degradacji, pozostający w sferze dyskrecjonalnej władzy ministra sprawiedliwości. Uzupełniając powyższe o zachowany model delegowania sędziego do pełnienia funkcji orzeczniczych, trudno się oprzeć wrażeniu, że jednolity status to określenie co najmniej nieprecyzyjne, sędziowie będą mieli zróżnicowaną pozycję zawodową.
Zapowiedź likwidacji awansu to raczej promocyjna deklaracja, której nie da się uzasadnić w przypadku zmiany miejsca służbowego z sądu rejonowego lub okręgowego na sąd regionalny. Formalnie nie prowadzi do zmiany statusu, ale rzeczywiście oznacza „awans” do sądu wyższej instancji. Jeśli spłaszczenie struktury sądów i deklaratywne ujednolicenie statusu miało służyć „wzmocnieniu niezawisłości” poprzez eliminację procedury awansowej, to mocno wątpliwe jest zrealizowanie tej koncepcji. Zmienią się nazwy i procedury, istota pozostanie niezmienna. Tyle że decyzje w tym zakresie w momencie wprowadzenia zmian podejmował będzie minister sprawiedliwości.
Nie ulegnie zmianie także liczba sędziów, co oznacza, że także w tym zakresie trudno doszukiwać się elementów racjonalizujących lub zwiększających efektywność działania sądów. Raczej nie ma szansy na ograniczenie kosztów, zważywszy choćby na to, że w uzasadnieniu projektu wskazuje się, że „założeniem konsolidacji sądów jest utrzymanie dotychczasowej bazy kadrowej i lokalowej, bez zmiany dotychczasowych faktycznych miejsc wykonywania pracy przez sędziów”. Przy takim podejściu nie jest możliwe osiągnięcie deklarowanego przez MS efektu polegającego na zwiększeniu obciążenia sędziów i personelu administracyjnego w mniejszych ośrodkach i odpowiedniego zmniejszenia w ośrodkach większych. To bowiem wymagałoby zmiany właściwości miejscowej i rzeczowej, właściwego koordynowania pracy i wielu innych zmian, których wprowadzeniem projektodawca nie wydaje się zainteresowany.
Marsz do orzekania!
Wątpliwości wywołuje także możliwość realizacji zdiagnozowanej wady polskiego sądownictwa związanej z powszechnym zjawiskiem pełnienia przez sędziów dodatkowych funkcji. Przedstawione w uzasadnieniu projektu wyliczenia wskazują, że obecnie tzw. sędziowie funkcyjni to ponad jedna trzecia wszystkich sędziów. Porażające dane, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że tzw. sędziowie funkcyjni orzekają w ograniczonym zakresie. Zmniejszenie liczby sędziów pełniących rozmaite funkcje stanowić ma – jak rozumiemy – konsekwencję zmniejszenia liczby sądów oraz uproszczenia ich wewnętrznej struktury. Trzeba jednak pamiętać, że minister sprawiedliwości dysponuje kompetencjami nie tylko do tworzenia sądów okręgowych, ale także ich oddziałów (art. 18 par. 3 p.u.s.p.), już bez konieczności zasięgnięcia opinii KRS.
Z chwilą wejścia w życie ustawy liczba sędziów zasadniczo nie ulegnie zmianie, z zastrzeżeniem przypadków degradacji sędziów sądów apelacyjnych poprzez wskazanie miejsca służbowego w sądzie okręgowym, co stwarza możliwość przejścia w stan spoczynku (art. 157 ust. 1 p.w.p.u.s.p.). Jeśli uzupełnić powyższe o założenie, że zasadniczo nie zostaną likwidowane funkcjonujące dzisiaj obiekty sądowe, to zdaje się z tego wynikać, że jakkolwiek sądów okręgowych będzie jedynie 79 (w miejsce 364 sądów okręgowych i rejonowych dzisiaj), to jednak liczbę tę dopełnią oddziały sądów okręgowych oraz „punkty sądowe” tworzone na podstawie art. 34 projektu. W skrajnym ujęciu ich liczba nie będzie mniejsza niż dzisiejsza liczba sądów rejonowych, co sprawia, iż argument arytmetyczny upada. Identycznie przedstawia się kwestia zmniejszenia liczby sędziów wykonujących funkcje administracyjne lub zarządcze. Wedle przyjętych założeń redukcja w tym zakresie ma wynosić ponad 2 tys. – z aktualnie 3225 tzw. sędziów funkcyjnych do nieco powyżej 1 tys. Tyle tylko, że szacunki nie uwzględniają funkcji w oddziałach sądów oraz rozmaitych, przewidzianych w projekcie koordynatorów, wizytatorów, szkoleniowców. Poza tym czynności w sprawach wykonywane przez przewodniczących i ich zastępców nie znikną – będą musiały zostać wykonane przez sędziego referenta. Zatem założenie MS, że około 2 tys. sędziów „zacznie orzekać na 100 proc.”, wydaje się co najmniej mocno przesadzone. Chyba że przyjąć nieprawdopodobną wręcz supozycję, iż powołani przez MS sędziowie funkcyjni w sądach aktualnie nie robią nic.
Usprawnienie orzekania, w tym eliminację przewlekłości i zwiększenie efektywności zapewnić ma przede wszystkim ujednolicenie statusu sędziów. A to przez tworzenie podstaw do równomiernego przydziału spraw, efektywnego wykorzystywania sędziów, którzy aktualnie orzekają w niewielkiej liczbie spraw, elastycznego reagowania na zmieniające się potrzeby sądownictwa. Brzmi zachęcająco, jednak wiąże się z kilkoma trudnościami.
Sądy okręgowe mają stać się sądami I instancji orzekającymi we wszystkich rodzajach spraw. Konieczne więc będzie rozwiązanie problemu przydziału spraw w zależności od stopnia ich trudności i kompetencji poszczególnych sędziów. Sędziowie z miejscem służbowym w sądzie okręgowym to grupa zróżnicowana. Losowanie spraw może skutkować trudnościami.
Kwestią, która może spowodować niezrealizowanie tego celu reformy jest jednorodna właściwość rzeczowa. Albo jeden sędzia na cywilnej wokandzie będzie miał sprawy o rozwód, zapłatę faktury za telefon, skomplikowany spór dotyczący sprzedaży nieruchomości lub przedsiębiorstwa oraz sprawę o kilkaset milionów złotych, a na karnej zabójstwo, kradzież roweru oraz złożony proces gospodarczy, albo zapewni się zróżnicowanie dzięki podziałowi izb na mniejsze jednostki organizacyjne. Zasadność tych zastrzeżeń wzmacnia uproszczone posługiwanie się przez MS statystykami (UD 322, s. 6), które nierówne obciążenie sędziów mają uzasadniać tym, że „w sądach apelacyjnych orzeka 5,1 proc. ogólnej liczby sędziów sądów powszechnych, wyrażającej się liczbą 10 487 etatów, na których przypada jedynie 0,7 proc. ogólnego wpływu spraw. Z kolei w sądach okręgowych orzeka 28,3 proc. sędziów, którzy są obciążeni zaledwie 5,5 proc. ogólnej liczby spraw (z uwzględnieniem spraw I- i II-instancyjnych). Pozostałe 93,8 proc. wpływu przypada na sądy rejonowe, gdzie orzeka 66,6 proc. sędziów i asesorów”. Choć prima facie sugestywne, jednak dla każdego, kto zna specyfikę sali sądowej, takie statystyki mają wyłącznie demagogiczne znaczenie. Sprawa sprawie nierówna, więc trzeba by wprowadzić dodatkowe kryteria oceny ich charakteru. Nie chodzi tu o podział spraw na kategorie i zachowanie specjalizacji sędziów w określonych działach prawa (karne, cywilne etc.), lecz o uwzględnienie „ciężaru gatunkowego”, stopnia złożoności i skomplikowania spraw, czasu i wysiłku niezbędnego dla ich rozpoznania oraz o wynikające z doświadczenia i wiedzy zróżnicowanie kompetencyjne i specjalizacyjne dzisiejszych sędziów sądów rejonowych i okręgowych, czego nie zniweluje jak za dotknięciem czarodziejskiej różdżki spłaszczenie struktury. Projektowane rozwiązanie przynosi ryzyko chaosu, zaś projekt bardziej przypomina deklarację lub ideowe założenia niż przemyślaną regulację. Można żywić obawy, że proponowana zmiana jest pozorna i ma jeden tylko cel – skupienie w ręku MS prawa do wyboru sądu dla danego sędziego oraz sanowanie systemowych wadliwości powoływania sędziów poprzez wprowadzenie ich nowego statusu. Takie podejście – w perspektywie kosztów proponowanych zmian – byłoby kompletną aberracją.
Delegowani jak dotąd
Całkowicie niezrozumiałe jest pozostawienie w projekcie niezmienionego modelu delegowania sędziów. W tym zakresie razi brak jakichkolwiek kryteriów, pominięcie statusu, kształtu i roli KRS, arbitralność ministra sprawiedliwości co do delegowania i odwołania z delegacji. Brak przesłanek i nieistnienie systemu kontroli odwołania sprawiają, że w pełni zachowują aktualność zastrzeżenia wskazane w wyroku TSUE z 16 listopada 2021 r. (C-748/19 do C-754/19) wskazującym, że obowiązujący w Polsce system delegowania sędziów przez ministra sprawiedliwości i prokuratura generalnego w jednej osobie jest niezgodny z obowiązującym w UE wymogiem niezawisłości sędziowskiej. Już choćby z tego powodu dostrzec można konstytucyjną niezgodność z zasadą nieusuwalności i nieprzenoszalności sędziego oraz z prawem UE.
W zakresie gwarancji nieusuwalności i niezawisłości poważne zastrzeżenia wywołują przepisy wprowadzające, wedle których o wyborze sądu (miejsca służbowego), w którym posiadający jednolity status sędziego sądu powszechnego sędzia ma orzekać, decydować ma minister. O kosztach przesadnie rozbudowanych kompetencji MS w postaci naruszenia konstytucyjnych reguł w zakresie prerogatyw prezydenckich oraz nieprzenoszalności i nieusuwalności sędziego była już na łamach DGP mowa (W. Hermeliński: „Nieprzenoszalność czy przesuwalność sędziego?”). Oceny te podzielamy również w sprawie błędnej i życzeniowej wykładni konstytucji w uzasadnieniu projektów MS. Co więcej, jak wynika z wydanych już judykatów TSUE i ETPC w sprawach polskich, irlandzkich, węgierskich, hiszpańskich i rumuńskich, naruszenia te będą zarazem w przyszłości podstawą dalszych niezgodności polskiego prawa z prawem Unii Europejskiej i EKPC. Kadłubowy TK taktownie pominiemy milczeniem.
Dodatkowym problemem, którego nie sposób rozwiązać na mocy projektowanych przepisów, jest ewentualne przeniesie rozpoznawania kasacji z SN do sądów regionalnych. Gdyby wedle wcześniej przedstawionych założeń przyznać te kompetencje sądom regionalnym, wygeneruje się godzące w zasadę równości, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa ryzyko rozbieżności orzeczniczych, rozbije się jednolitość orzeczniczą i spowoduje regionalizację wykładni i stosowania prawa. Dalekie od precyzji są także regulacje projektu dotyczące wewnętrznego i zewnętrznego nadzoru administracyjnego. Powiela się kwestionowane w ostatnim okresie mechanizmy administracyjnego oddziaływania na sędziów, co stwarza dalsze zagrożenia dla niezawisłości w sferze orzeczniczej. Obrazu dopełnia w zasadzie niezmieniony w stosunku do aktualnie obowiązującego model odpowiedzialności dyscyplinarnej.
W świetle powyższych uwag trudno w projekcie dostrzec receptę na poprawę sprawności lub jakości orzekania w polskim wymiarze sprawiedliwości. Jaskrawe są natomiast zagrożenia systemowe. Zmiana nazw na budynkach sądów nie spowoduje zwiększenia ich wydajności. Przemianowanie mniejszych sądów na oddziały większych, wydziałów na izby, dotychczasowych funkcyjnych na nowych to zmiana etykiet. Projekt nie ujawnia zaś żadnych sensownych pomysłów zmian jakościowych i merytorycznych. Być może kluczem do zrozumienia jego istoty jest zwiększenie uprawnień ministra sprawiedliwości wobec faktycznych awansów sędziowskich, możliwości tworzenia oddziałów sądów i realnego decydowania o miejscu wykonywania zawodu przez sędziego. Gdy w tym kontekście spojrzeć na konstytucyjne i prawnounijne gwarancje, zapewnienia o zgodności projektu z zasadami prawa brzmią jak puste deklaracje. A walec bezsensownie toczy się dalej. ©℗
Jeśli spłaszczenie struktury sądów i deklaratywne ujednolicenie statusu miało służyć „wzmocnieniu niezawisłości” poprzez eliminację procedury awansowej, to mocno wątpliwe jest zrealizowanie tej koncepcji