Samowole budowlane. Jak można je legalizować, a kiedy trzeba rozbierać [Poradnik DGP]

Zagadnienie samowoli budowlanych w Polsce jest pojęciem niezwykle szerokim, a z uwagi na zmienność regulacji prawnych – skomplikowanym i zawiłym. Punktem wyjścia dla zastosowania odpowiedniej procedury legalizacyjnej jest bowiem ustalenie, kiedy doszło do wykonania robót budowlanych oraz ich zakończenia, co samo w sobie bardzo często nastręcza wielu problemów.

Dawne samowole budowlane wciąż można zalegalizować na podstawie starych przepisów

Jest to kwestia kluczowa, gdyż determinuje tryb przeprowadzania legalizacji, a to od niej nierzadko zależy, czy daną samowolę budowlaną uda się uratować, czy też będzie podlegała nakazowi rozbiórki. Nie każdą bowiem samowolę można zalegalizować, a w sytuacji, gdy taka możliwość zaistnieje – nie zawsze będzie to opłacalne finansowo. Poza trybem uproszczonym legalizacji oraz legalizacją prowadzoną jeszcze na podstawie ustawy z 24 października 1974 r. ‒ Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. nr 38, poz. 229; dalej: p.b. z 1974 r. lub prawo budowlane z 1974 r.) – legalizacja pozostałych samowoli wiąże się z koniecznością uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Uwaga! Samowola budowlana się nie przedawnia. Ustawodawca nie przewidział takiego rozwiązania. A to oznacza, że upływ określonego terminu nie wpływa na brak możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w odniesieniu do zrealizowanej ‒ bez stosownego pozwolenia ‒ budowy obiektów. W konsekwencji takiej konstrukcji przepisów do tej pory w organach nadzoru budowlanego są prowadzone postępowania administracyjne w odniesieniu do samowoli zrealizowanych pod rządami p.b. z 1974 r., które wciąż do tych inwestycji mają zastosowanie.

Sytuacja poprawiła się 19 września 2020 r., kiedy do sytemu prawnego została wprowadzona uproszczona procedura legalizacyjna, zdefiniowana w art. 49f ustawy z 7 lipca 1994 r. ‒ Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2029; dalej: obowiązujące p.b. lub p.b. z 1994 r.). Ma ona zastosowanie do tych samowoli, których budowa została zakończona co najmniej 20 lat wcześniej, czyli do tzw. starych samowoli budowlanych. Atrakcyjność tej procedury z punktu widzenia inwestora czy też właściciela budynku wynika z tego, że w jej toku wyłączono badanie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami technicznymi, ograniczając wspomnianą weryfikację do sprawdzenia posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do nieruchomości, na której samowolnie został zlokalizowany budynek, oraz jego stanu technicznego. Nowością jest też to, że legalizacja w tej procedurze nie jest warunkowana uiszczeniem opłaty legalizacyjnej.

Wielość procedur determinowanych datą zakończenia budowy sprawia, że postępowania dotyczące samowoli budowlanych są jednymi z najtrudniejszych i najbardziej czasochłonnych postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego. Zważywszy, że organy zobligowane są do zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego w myśl zasady prawdy obiektywnej, w toku tych postępowań konieczna jest aktywność i inicjatywa organu, który nie ogranicza się wyłącznie do analizy materiału przedstawionego przez wnioskodawcę.

Oczywiście prawo budowlane nie odnosi się wyłącznie do samowoli budowlanych, które zostały zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Odrębna procedura będzie miała zastosowanie do budowy, w odniesieniu do której inwestor uzyskał co prawda pozwolenie na budowę, lecz w toku robót istotnie odstąpił od warunków pozwolenia lub zatwierdzonego projektu budowlanego. Za naruszenie prawa należy również uznać samowolną zmianę sposobu użytkowania, która doczekała się rygorystycznej procedury przewidzianej w art. 71a p.b. z 1994 r. Nie sposób też pominąć, że przystąpienie bez pozwolenia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części pociąga za sobą ryzyko nałożenia kary.

Podejmując decyzję o zalegalizowaniu samo woli budowlanej, warto przeanalizować możliwości prawne w tym zakresie, w szczególności przyporządkować swoją sytuację do konkretnej procedury, aby mieć świadomość, z jakimi konsekwencjami prawnymi można mieć do czynienia. Wielość procedur daje wiele możliwości i warto z nich skorzystać, aby usunąć stan niezgodności z prawem, tym bardziej w sytuacji planowanego zbycia nieruchomości czy też ewentualnej jej rozbudowy.

legalizacja

Podstawa ‒ prawo budowlane z 1974 r.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Dzieje się tak, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

• znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, lub
• powoduje bądź (w razie wybudowania) spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Ramka 1

Ponadto we wspomnianej wyżej regulacji przewidziano, że terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami (poza wymienionymi wyżej).

Wraz z przejęciem obiektu budowlanego lub jego części (art. 37 ust. 1 i 2 p.b. z 1974 r.) na własność państwa takiemu przejęciu podlegała również działka, na której obiekt jest położony ‒ o obszarze niezbędnym do właściwego użytkowania obiektu. Przejęcie działki następowało za odszkodowaniem. Było ono płatne według przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Przejęcie prawa własności obiektu budowlanego wraz z działką następowało z dniem, w którym decyzja o wspomnianym przejęciu tych nieruchomości na własność państwa stała się ostateczna. Ponadto z tym dniem rozwiązaniu ulegała także umowa użytkowania wieczystego, jeżeli obiekt był położony na terenie oddanym w użytkowanie wieczyste. Decyzja ta stanowiła także podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej objętych nią praw rzeczowych.

Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego musiał na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Analogicznie (w kontekście kosztów rozbiórki) wyglądała sytuacja w przypadku obiektów budowlanych podlegających rozbiórce ze względu na upływ czasu oznaczonego w pozwoleniu na budowę lub na jaki zostały wzniesione.

Ramka 2

Ramka 3

W art. 39 p.b. z 1974 r. był zapisany wyjątek, zgodnie z którym, „jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego został wydany nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, lub w wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2 wspomnianego aktu prawnego, właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji”.

Z kolei zgodnie z art. 40 p.b. z 1974 r., w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami ‒ jeżeli nie zachodziły okoliczności określone w art. 37 p.b. z 1974 r. ‒ właściwy terenowy organ administracji państwowej wydawał inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Ramka 4

Wobec powyższego pojawia się pytanie, czy i w jakim zakresie przepisy p.b. z 1974 r. będą miały zastosowanie w stosunku do obecnie legalizowanych starych samowoli budowlanych.

Stare samowole budowlane a przepisy wcześniejsze – wybór procedury

Wraz z wejściem w życie obowiązującego p.b. z 1994 r. nie straciły na aktualności wybrane przepisy p.b. z 1974 r., a konkretnie art. 37, art. 40 i art. 42, ramka 5 z uwagi na treść art. 103 ust. 2 p.b. z 1994 r., zgodnie z którym art. 48 p.b. z 1994 r. (dotyczącego postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli przed 1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli p.b. z 1974 r.

Ramka 5

Uwaga! Legalizacja samowoli budowlanej z wykorzystaniem przepisów p.b. z 1974 r. następuje na podstawie art. 40 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 42 p.b. z 1974 r., jeżeli nie zachodzi konieczność orzeczenia przez właściwy organ (jest nim obecnie organ nadzoru budowlanego) nakazu dokonania czynności, których wykonanie umożliwi legalizację obiektu, oraz zachodzą przesłanki rozbiórki określone w art. 37 p.b. z 1974 r.

Warto tu także wskazać, że zgodnie z opinią Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z 8 grudnia 2022 r. (sygn. akt II OSK 3859/19), przepisy p.b. z 1974 r. będą miały zastosowanie nie tylko w przypadkach, o których mowa w art. 103 ust. 2 p.b. z 1994 r., lecz także do obiektów wybudowanych w okresie obowiązywania jeszcze wcześniejszej ustawy z 31 stycznia 1961 r. ‒ Prawo budowlane (Dz.U. nr 7, poz. 46; ost.zm. Dz.U. z 1965 r. nr 13, poz. 91; dalej: p.b. z 1961 r.) czy rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. nr 34, poz. 216; dalej: p.b. z 1928 r.).

Przez pryzmat p.b. z 1974 r. należy także oceniać potencjalną samowolę budowlaną obiektów wybudowanych pod rządami ww. aktów. Dlaczego? Otóż w p.b. z 1974 r. (odmiennie niż w p.b. z 1994 r.) brak jest przepisów przejściowych, z których by wynikało, że do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed jej wejściem w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Potwierdzają to również orzeczenia sądów administracyjnych (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/OI 323/15, oraz 22 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/OI 1359/16). Zgodnie z nimi do obiektów, które zostały wybudowane przed 1 marca 1975 r., stosuje się p.b. z 1974 r., a nie p.b. z 1961 r.

Uwaga! Trzeba pamiętać, że wybór właściwej ustawy ‒ Prawo budowlane ma w konkretnej sprawie kluczowe znaczenie dla prawidłowego wszczęcia i prowadzenia postępowania. W orzecznictwie przyjęło się, że wadliwie zastosowane przepisy ustaw stanowią wręcz rażące naruszenie prawa.

NSA w wyroku z 20 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II OSK 768/05), analizując przypadek błędnie zastosowanej ustawy ‒ Prawo budowlane, podkreślił, że „stosownie do art. 103 ust. 1 ustawy (…), zamieszczonego w Rozdziale 11 ‒ «Przepisy przejściowe i końcowe», do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Ustęp 2 art. 103 powołanej wyżej ustawy stanowił, iż art. 48 tejże ustawy, dotyczącego orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 1996 r., K 9/95, ustawą z 5 lipca 1996 r. o zmianie ustawy ‒ Prawo budowlane (Dz.U. Nr 100, poz. 465) dokonano zmiany art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. ‒ Prawo budowlane w ten sposób, iż rozszerzono stosowanie przepisów dotychczasowych do obiektów, w stosunku do których przed dniem 1 stycznia 1995 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne. Powyższa nowela weszła w życie z dniem 14 sierpnia 1996 r. Stosownie zatem do art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. ‒ Prawo budowlane, zamieszczonego w Rozdziale 11 ‒ «Przepisy przejściowe i końcowe», art. 48 tejże ustawy, dotyczącego orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. (…) Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest jasny, precyzyjny i nie wymaga szczególnej analizy czy też wykładni prawa. Tym samym zastosowanie do przedmiotowego zjazdu przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. ‒ Prawo budowlane należy uznać za rażące naruszenie prawa”.

W kontekście powyższych rozważań istotne znaczenie będzie zatem miało wykazanie przesłanek niezbędnych dla zastosowania art. 103 ust. 2 p.b., a więc daty zakończenia budowy i daty wszczęcia postępowania administracyjnego.

• Jak ustalić, która wersja prawa budowlanego będzie miała zastosowanie w sprawie?

Ustawodawca nie wprowadził definicji „zakończenia budowy” i w tym przypadku należałoby opierać się na dotychczasowym dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych oraz doktryny. Jak wskazał NSA w Krakowie w wyroku z 31 października 1996 r. (sygn. akt SA/Kr 2859/95), „przez pojęcie obiektu, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. ‒ Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414), tj. przed 1 stycznia 1995 r., należy rozumieć zarówno obiekt całkowicie wykończony, jak i obiekt nie ukończony lub jego część wybudowaną pod rządem prawa budowlanego z 1974 r., przy którym, po wejściu w życie prawa budowlanego z 1994 r., żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie prowadzono”. Z kolei NSA w Warszawie, w wyroku z 25 marca 1997 r. (sygn. akt IV SA 1226/95) podkreślił, że „dla zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. ‒ Prawo budowlane konieczne jest ustalenie czy inwestor po 1 stycznia 1995 r. prowadził faktycznie roboty budowlane, rozpoczęte przed tą datą ‒ bez wymaganego pozwolenia lub w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Rzeczywiste bowiem zaniechanie przez inwestora prowadzenia wymienionych robót budowlanych po dniu 1 stycznia 1995 r., bez zamiaru ich wznowienia może oznaczać ich zakończenie, co uzasadniałoby stosowanie do takich robót przepisów dotychczasowych (art. 103 ust. 2 cytowanej ustawy)”.

A to nie koniec rozważań NSA. W innym orzeczeniu z 20 marca 1997 r., sygn. akt SA/Ka 2178/95, sąd stwierdził bowiem, że przepisy p.b. z 1974 r. i p.b. z 1994 r. „nie zawierają ustaleń ani wskazań, co należy uznać za zakończenie budowy obiektu wcześniej wzniesionego poza obowiązującym porządkiem prawnym. Można zatem przyjąć, że za zakończenie budowy obiektu budowlanego może być uznane doprowadzenie budowy do stanu, w którym ‒ przynajmniej w części ‒ będzie możliwe przystąpienie do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Uznaniu budowy za zakończoną nie przeszkadza częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogą być wykonywane w użytkowanym obiekcie budowlanym”.

Z kolei przechodząc do daty wszczęcia postępowania, należy wskazać, że przed nowelizacją p.b. z 19 września 2020 r. (ustawa z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. poz. 471) wszczęcie postępowania administracyjnego (legalizacyjnego) na wniosek strony, zgodnie z ogólnymi zasadami ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), następowało z dniem doręczenia podania organowi nadzoru budowlanego, w przypadku postępowania prowadzonego z urzędu zaś ‒ z chwilą podjęcia przez organ pierwszej czynności wobec strony postępowania.

• Kiedy organ nadzoru budowlanego może nakazać rozbiórkę obiektu na mocy przepisów p.b. z 1974 r.? Jak wygląda ta procedura?

Proces likwidacji samowoli budowlanej na gruncie p.b. z 1974 r. przebiega dwutorowo. W pierwszej kolejności organ dokonuje oceny, czy zachodzą przesłanki do wydania nakazu rozbiórki z art. 37 p.b. z 1974 r., a następnie w przypadku ustalenia, że nie ma podstaw do wydania nakazu rozbiórki, stosuje art. 40 tej ustawy.

Jak stwierdził WSA w Lublinie w wyroku z 23 czerwca 2022 r. (sygn. akt II SA/Lu 153/22), z którym to poglądem należy się zgodzić, „w obydwu tych krokach zastosowanie znajdują inne przepisy stanowiące pożądany wzorzec oceny legalności wykonanych robót budowlanych. Na etapie rozważania przesłanek wydania nakazu rozbiórki, o których mowa w art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. w aspekcie zgodności z innymi przepisami (samowola w aspekcie materialnym) chodzi o «inne przepisy» obowiązujące w momencie realizacji obiektu budowlanego, a nie o tego rodzaju przepisy (np. dotyczące warunków technicznych) obowiązujące w momencie orzekania. (…) Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której będący konsekwencją samowoli budowlanej obiekt wybudowany zgodnie z przepisami (innymi niż przepisy planistyczne), w tym przepisami technicznymi, miałby być dostosowany po kilkudziesięciu latach od chwili powstania do aktualnego stanu prawnego, powodując powstanie po stronie sprawcy samowoli lub jego następców prawnych skutków naruszających konstytucyjne zasady pewności prawnej, zaufania do państwa i prawa, ochrony własności i proporcjonalności (…). Z kolei jednak, na drugim etapie usuwania skutków samowoli budowlanej, gdzie zastosowanie znajduje art. 40 p.b. z 1974 r., należy już stosować przepisy obecnie obowiązujące (…). Należy przy tym zauważyć, że w przypadku, gdy doprowadzenie obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej do stanu zgodnego z przepisami obecnie obowiązującymi (art. 40 p.b. z 1974 r.) okaże się niemożliwe (np. z przyczyn technicznych), konieczne może być zastosowanie art. 37 ust. 2 p.b. Niemożność usunięcia skutków samowoli budowlanej poprzez doprowadzenie do zgodności obiektu ze stanem prawnym obecnie obowiązującym może być kwalifikowane jako «inne ważne przyczyny» w rozumieniu art. 37 ust. 2 p.b. z 1974 r.”.