Nie jest przesadą stwierdzenie, że sukces albo porażka konkretnego biznesu telekomunikacyjnego czy określonych usług może zależeć od jednej decyzji prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Tak ogromna władza powinna podlegać i podlega szczegółowej kontroli oraz samokontroli.
Historia polskiej praktyki regulacyjnej rodzi jednak wątpliwości co do jej skuteczności. Obfituje bowiem w rozwiązania, które nie tylko nie prowadzą do założonych celów, lecz wręcz mogą przynieść skutki odwrotne do zamierzonych. Uchylenie postanowienia zdejmującego obowiązki regulacyjne z Orange, projektowana zmiana podstawy prawnej dostępu do kanalizacji kablowej tegoż operatora czy nałożenie obowiązków regulacyjnych na spółkę Emitel, to tylko niektóre z nich.
Jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, krajowe organy regulacyjne są zobowiązane realizować swoje zadania tak, aby promować wydajność gospodarczą, zrównoważoną konkurencję, efektywne inwestycje i innowacje oraz zapewnić maksymalne korzyści użytkownikom końcowym. Działania te powinny wykonywać w sposób obiektywny, przejrzysty, niedyskryminacyjny oraz proporcjonalny. Z punktu widzenia rynku telekomunikacyjnego szczególnie istotnym aspektem decyzji regulacyjnych UKE powinna być zatem ich racjonalność i przewidywalność. Zwłaszcza że rolę organu regulacyjnego należy oceniać szeroko – także jako kreatora polityki rynkowej.
Reklama
Obowiązek określenia warunków współpracy z innymi przedsiębiorcami (tzw. oferta ramowa) stanowi jeden z najdalej idących środków regulacyjnych. Źle zaprojektowany może przynieść więcej szkód niż pożytku, nie tylko dla bezpośrednio dotkniętego przedsiębiorcy, ale i całego rynku. Może ograniczać motywację do działalności innowacyjnej czy promować podmioty o nieefektywnej strukturze kosztowej. Przede wszystkim jednak istotnie i negatywnie wpływa na funkcjonowanie przedsiębiorstwa o pozycji znaczącej, ograniczając jego zdolność do inwestowania na rynku. A nierzadko to właśnie ten podmiot jest głównym motorem rozwoju infrastruktury. Instytucje Komisji Europejskiej świadome negatywnych konsekwencji działania regulacji w gospodarce postulują zatem ograniczenie regulacji uprzedniej (ex ante) w każdym przypadku, w którym jest to tylko możliwe.
Niestety praktyka regulacji w Polsce nie zawsze podąża tymi śladami. Doskonałym przykładem jest choćby postępowanie regulacyjne UKE, któremu poddany został ostatnio operator naziemnej infrastruktury nadawczej – Emitel. Stanowiska i dowody złożone w trakcie postępowania przez uczestników rynku jasno wskazują, że różne platformy telewizyjne należy traktować jako bliskie substytuty. Na występowanie substytucyjności – w tym przypadku asymetrycznej – pomiędzy telewizją naziemną a satelitarną wskazywało także Centrum Studiów Antymonopolowych i Regulacyjnych Uniwersytetu Warszawskiego. Niestety mimo tak przekonujących dowodów regulator zachował się inaczej, niż do tego zachęca Komisja Europejska i po raz kolejny podjął ryzyko regulowania Emitela. Ryzyko, którego negatywne konsekwencje ponownie obciążą wyłącznie podmiot regulowany.
W związku z powyższym musi pojawić się pytanie o skalę i zakres regulacji, które planuje wprowadzić UKE. Regulator nakłada na Emitel pełny zestaw obowiązków regulacyjnych, w tym szczególnych zasad rachunkowości, ustalania opłat w oparciu o ponoszone koszty czy wspomniany już obowiązek zatwierdzenia oferty ramowej. Są one zaprzeczeniem przywołanego już zalecenia Komisji Europejskiej, nawołującej do ograniczania regulacji. Obowiązki te stanowią bardzo głęboką ingerencję w rynek telewizji naziemnej. Należy w związku z tym zastanowić się, jak UKE zamierza promować wydajność gospodarczą, skoro w efekcie wprowadzonej regulacji wartość rynku telewizji naziemnej może ulec zmniejszeniu? Jak to wpłynie na chwiejną równowagę pomiędzy platformami naziemną, satelitarną, kablową i streamingu internetowego? Jeżeli pozycja rynkowa dużych graczy nadal będzie osłabiana przez regulacje, to kto poniesie dalsze nakłady na inwestycje infrastrukturalne tak bardzo potrzebne w Polsce w dobie powszechnej cyfryzacji?
Władze publiczne narzekają na zapóźnienia związane na przykład z dostępnością sieci światłowodowej. Czy na takie wydatki będzie stać pozbawianych marży przedsiębiorców telekomunikacyjnych, którzy muszą walczyć o klienta nie tylko między sobą, ale też z dostawcami świadczącymi w internecie usługi funkcjonalnie odpowiadające ofercie przedsiębiorców telekomunikacyjnych, ale nie podlegają praktycznie żadnym szczególnym wymogom regulacyjnym? Jakie przedsiębiorstwo sfinansuje choćby koszty przebudowy sieci telewizji naziemnej w wyniku zwolnienia pasma 700 MHz pod usługi mobilne 5G, jeżeli wartość tego rynku będzie spadała?
Czy nie byłoby ze wszech miar rozsądne poddać dodatkowej refleksji kierunek i celowość prowadzonych i planowanych procesów regulacyjnych? Wydaje się, że w kontekście wyzwań, przed którymi stoi nasz kraj, działanie takie jest absolutnie uzasadnione.