Sytuacja w unijnym rolnictwie przypomina węzeł gordyjski, którego nie da się rozsupłać. Można go wyłącznie przeciąć. Tylko czy politycy UE znajdą w sobie tyle odwagi co Aleksander Macedoński?
Ta teza was (być może) oburzy: Wspólna Polityka Rolna (WPR) – tj. unijna polityka dopłat do rolnictwa i wspierania obszarów wiejskich – jest skrajnie szkodliwa i jako taka powinna zostać natychmiast zlikwidowana. Przekonanie, że brak subsydiów oznacza żywnościowe deficyty, wyższe ceny, gorszą jakość i ubóstwo małych hodowców to efekt prorolniczej propagandy opartej na romantycznych wyobrażeniach o wsi. Propaganda ta działa skutecznie od dekad na całym świecie. Według danych OECD 54 państwa świata wydają na subsydia rolne ok. 700 mld dol. rocznie. Najwięcej – Chiny, które w 2019 r. przeznaczyły na ten cel ok. 186 mld dol. Dalej były państwa UE (w sumie ponad 101 mld dol.), USA (ok. 49 mld dol.) i Japonia (38 mld dol.). Choć lista jest długa, nie znajdziecie na niej Nowej Zelandii. Do lat 80. XX w. 40 proc. dochodów tamtejszych gospodarstw rolnych stanowiły dopłaty. Dzisiaj to 0 proc. Rolnictwo nowozelandzkie w wyniku głębokich i błyskawicznych reform objęto czysto rynkowymi mechanizmami. Efekt? Stało się bardziej produktywne i mniej marnotrawne, nowocześniejsze i mniej szkodliwe dla środowiska. Rolnicy dostosowali się do zmian, udowadniając, że pod względem zdolności adaptacji niczym nie różnią się od innych przedsiębiorców. Przykład Nowej Zelandii stanowi niezbity dowód, że likwidacja WPR nie doprowadzi do rolniczego armagedonu.
60-letni błąd
Wspólna Polityka Rolna to projekt niemal tak stary jak idea Wspólnot Europejskich. Zaczęto ją wprowadzać w 1962 r., a więc w cztery lata po powołaniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej. Kuriozum jest już sama lista jej celów. WPR ma poprawiać produktywność rolnictwa, zapewniać rolnikom przyzwoity poziom życia, pomagać w walce ze zmianami klimatu i w zrównoważonej eksploatacji zasobów naturalnych, a także konserwować wiejskie krajobrazy i utrzymywać przy życiu gospodarkę wiejską. O tym, dlaczego tak sformułowana lista to kuriozum, za chwilę. Teraz jeszcze o założeniu stojącym u podstaw WPR: o wyjątkowości rolnictwa, z której ma wynikać konieczność wspierania tego sektora.
Jak czytamy na stronach Komisji Europejskiej, „rolnictwo nie przypomina większości innych branż, gdyż: 1) pomimo znaczenia produkcji żywności dochód rolników jest o 40 proc. niższy niż dochód nierolników 2) rolnictwo jest silniej niż inne sektory uzależnione od pogody i klimatu 3) pomiędzy popytem a zdolnością produkcyjną rolników istnieje nieunikniona luka ze względu na to, że zebranie większych plonów zbóż czy produkcja większej ilości mleka zabiera dużo czasu”.
Z pozoru brzmi to rozsądnie, ale podobne uzasadnienie wyjątkowości da się stworzyć dla każdej branży. Szwaczki szyjące nam ubrania zarabiają znacznie poniżej średniej, a czy ktoś ma wątpliwości, że produkcja odzieży to ważna sprawa? Od pogody i klimatu silnie uzależnione są także rozgrywki sportowe, działanie elektrowni wiatrowych czy turystyka, nie tylko rolnictwo. Jeśli chodzi o zdolność szybkiego dostosowania podaży do popytu, to nieunikniona luka istnieje także na rynku produkcji elektrowni atomowych, lotniskowców czy nawet – jak pokazała pandemia – respiratorów. Każda branża w gospodarce jest w jakiś sposób wyjątkowa i niezbędna, a jednak tylko rolnictwo może liczyć na dopłaty, stanowiące ok. 1/3 całości unijnego budżetu. W pozostałych obszarach pomocy publicznej nie tylko się nie udziela, lecz jest ona zakazana (wyłączając okres pandemii). WPR to systemowa nierówność wobec prawa.
Cele WPR wzięte z osobna brzmią sensownie. Wszyscy chcemy dostępu do taniej, zdrowej żywności, której producenci dobrze zarabiają, a przy okazji szanują środowisko. To równie piękne jak wyznania kandydatek na Miss Universe, że pragną pokoju na świecie. Główne instrumenty WPR, tj. subsydia (a dawniej też m.in. systemy kwotowe) mają się jednak tak do osiągania jej celów, jak komunizm do pacyfizmu. Są nie tylko nieskuteczne, lecz nas od tych priorytetów oddalają. Na tym polega wspomniana kuriozalność celów WPR. W normalnych warunkach produkcja rolna regulowana jest mechanizmem popytu i podaży, który wymusza minimalizację kosztów (wzrost efektywności), a ta jest bodźcem dla innowacyjności. Konkurując o klienta, dostarcza się na rynek średnio coraz lepsze i coraz różnorodniejsze towary. Wysokie subwencje eliminują bodźce rynkowe, a trudno zaprzeczyć, że w przypadku rolników są one wysokie. W Polsce dopłaty bezpośrednie stanowią ok. 29 proc. dochodu gospodarstw rolnych, a w UE – średnio 23,5 proc.
Przekleństwo nadprodukcji
Jak w praktyce szkodzi WPR? Wyobraź sobie, że zarobkowo uprawiasz marchewkę. Takich jak ty jest wielu, a liczba wielbicieli marchewek ograniczona. Pewnego dnia przychodzi do ciebie przedstawiciel rządu i wręcza plik banknotów. – Wiemy, jak jest panu ciężko i jesteśmy świadomi, jak zdrowym produktem są marchewki. Od teraz będzie pan dostawał taką kwotę do każdej wyprodukowanej marchewki – zapewnia dobroczyńca. Jaka jest twoja reakcja?
Odmawiasz, twierdząc, że poradzisz sobie bez pomocy. Niemniej reszta producentów marchewek nie odmawia. Mając zagwarantowaną kwotę od każdej marchewki, przestają zwracać uwagę, czy ktoś w ogóle będzie chciał je kupować. W pogoni za szybkim zyskiem zapominają też, że jeśli popytu nie będzie, dodatkowe marchewki staną się ich dodatkowym kosztem, bo będą musieli gdzieś je składować. Pieniądze z dopłat wyparują. Tak rzeczywiście się dzieje. Rynek zalewają marchewki, które gniją w magazynach. Rolnicy są zdenerwowani, ale tylko do kolejnej wizyty rządowego urzędnika: – Widzimy, że macie problemy. Rozumiemy. Wprowadzimy cła importowe, żebyście nie musieli konkurować z marchewkami z Chin. Dodatkowo wprowadzimy dopłaty do eksportu za granicę UE, a w razie potrzeby przeprowadzimy interwencyjne skupy – obiecuje wspaniałomyślny urzędnik. Pojawia się jednak następny problem: rolnicy z Polski produkują więcej marchewek niż rolnicy z Belgii, przez co zgarniają wyższe dotacje. Belgowie się buntują. – Spokojnie. Wprowadzimy mechanizm kwotowy: każdy kraj będzie mógł w sumie wyprodukować tylko daną ilość marchewek – twierdzi urzędnik.
Tak właśnie funkcjonowała WPR przez wiele lat: dopłacano do produkcji rolnej, a gdy podaż produktów nadmiernie rosła, wprowadzano mechanizmy korygujące prosto z podręcznika małego protekcjonisty, czyli cła, kwoty, dopłaty eksportowe. Oczywiście mechanizmy te w końcu się zacierały i wywoływały dodatkowe zaburzenia. Poszczególne kraje UE na własną rękę przeprowadzały więc skupy interwencyjne, mające ulżyć rzekomo biednym rolnikom. „Rzekomo”, bo ta grupa społeczna nie odstaje pod względem zamożności, jak to się przedstawia w dokumentach WPR-u. A przynajmniej sytuacja różni się znacznie między krajami. W 2020 r. polski rolnik wykazywał przeciętny dochód rozporządzalny na poziomie 1854 zł, a więc tylko o 65 zł mniej niż średnio w całej gospodarce. Jednocześnie miesięcznie wydawał zaledwie 45,3 proc. tej kwoty, podczas gdy w przypadku ogółu gospodarstw było to 63 proc. W Polsce rolnicy płacą niższą składkę ubezpieczenia społecznego i nie muszą płacić podatku dochodowego od działalności rolniczej. Trudno znaleźć powód, dla którego mieliby dostawać coś „za friko” od podatników – a jednak dostają.
Nietrudno się domyślić, jakie były efekty spowodowanej dopłatami nadprodukcji dla produktywności rolnictwa. Dane przedstawione w 2013 r. przez Mariana Rizova, Jana Pokrivcka i Pavla Ciaiana w pracy „CAP Subsidies and Productivity of the EU Farms” sugerują, że do 2005 r. dopłaty bezpośrednie miały negatywny wpływ na produktywność w rolnictwie. Potem sytuacja uległa zmianie – ekonomiści dostrzegli niewielki pozytywny. Co się stało? Zrezygnowano z dopłat do produkcji na rzecz dopłat do areału uprawnego.
Wzrosty produktywności po 2005 r. mają zapewne większy związek z porzuceniem nieefektywnego reżimu niż z dobroczynną działalnością nowego. Badacze przyznają też, że ich szacunki nie biorą pod uwagę zaburzeń, które w gospodarce powodują podatki pobierane w celu sfinansowania subsydiów. Kapitał, który płynąłby do gałęzi gospodarki o najwyższej wartości dodanej, płynie do branży o relatywnie najniższej wartości dodanej, co summa summarum obniża ogólną produktywność gospodarki. Rolnictwo to przecież zaledwie 1,3 proc. unijnego PKB.
Tania żywność? Wolne żarty
Ale może WPR osiąga przynajmniej inny cel: daje nam tanią żywność? Nie tak prędko – i z wielu przyczyn. Po pierwsze to, że ktoś dopłaca ci do produkcji towaru, nie oznacza, że automatycznie obniżysz jego cenę. Byłoby tak, gdyby na rynku istniała silna presja konkurencyjna, ale mechanizmy WPR ją minimalizują. Przez długi czas Unia zwracała swoim eksporterom żywności różnicę pomiędzy ceną na rynkach zagranicznych a ceną na rynku wewnętrznym. Rolnicy po prostu nie musieli konkurować ceną. Nawiasem mówiąc, zdaniem wielu ekonomistów – w tym lewicowych, jak noblista Joseph Stiglitz – dopłaty do eksportu krępują wzrost gospodarczy w najbiedniejszych rejonach świata. Kraje Afryki, Ameryki Południowej czy Azji nie są w stanie rozwijać swojego rolnictwa, bo w wyniku barier celnych i regulacyjnych wynikających z WPR nie mogą eksportować do UE swoich produktów, a co więcej – zalewa je subsydiowana żywność z Europy. Na globalną szkodliwość WPR wskazują nawet analizy zamawiane przez Komisję Europejską.
Inna sprawa, że handel płodami rolnymi w państwach unijnych jest obłożony masą regulacji, które ograniczają elastyczność cenową. W Polsce rolnicy mogą sprzedawać bezpośrednio wyprodukowaną przez siebie żywność tylko na obszarze swojego województwa i sąsiednich, a nie na terenie całej Polski. Wymusza to obecność pośredników, którzy czerpią z tego tytułu ponadprogramową rentę. Polski Ład ma w końcu znieść ten absurd. Do końcowych cen żywności należałoby doliczyć też subsydia, które finansuje każdy unijny podatnik. Co roku zrzuca się na nie 270 mln pracujących obywateli UE, co łącznie daje ponad 50 mld euro, czyli ok. 185 euro na głowę. Kristian Niemietz, analityk brytyjskiego prawicowego ośrodka Institute of Economic Affairs, wyliczył w 2013 r., że ceny żywności w Unii są o 17 proc. wyższe, niż byłyby, gdyby rolnictwem rządził rynek.
Kolejny cel WPR – dobrobyt rolników – także realizowany jest w wątpliwy sposób. Dzięki tej polityce 30 proc. budżetu UE przekazuje się trzem procentom populacji Wspólnoty (co samo w sobie jest patologią). Jak podaje portal debatingeurope.eu, 80 proc. dotacji trafia do 20 proc. gospodarstw: „Największy kawałek tortu trafia do dużych właścicieli ziemskich, megafarm i wielkich konglomeratów rolno-przemysłowych. Giganci przemysłu spożywczego, jak Campina i Nestle, otrzymali już w dotacjach z WPR setki milionów euro”. Nic dziwnego, że latach 2005–2016 zniknęło w UE ponad milion małych gospodarstw.
Trzeba też zadać pytanie, jak to się ma do drugiego filaru WPR, jakim jest wsparcie rozwoju i modernizacji obszarów wiejskich? W praktyce chodzi głównie o pomoc dużym gospodarstwom. Jak na ironię, wśród największych problemów do rozwiązania – obok zmian klimatu – politycy europejscy jednym tchem wymieniają nierówności. Tymczasem gdyby nie było subwencji w rolnictwie, sytuacja rolników nie byłaby zapewne gorsza. Niektórzy „wyemigrowaliby” do innych sektorów gospodarki, podnosząc swoje dochody, a pozostali stawialiby na automatyzację procesów upraw, co prowadziłoby do większej efektywności i mniejszej konsumpcji zasobów. Znikłby też bodziec do utrzymywania dużych areałów, który daje obecna polityka. A dzięki temu część powierzchni uprawno-hodowlanych wróciłaby do przyrody. Europa mogłaby się bardziej zazielenić, co z punktu widzenia klimatu byłoby na pewno korzystne. Zresztą klimat to następny punkt, w którym WPR zawodzi.
Dopłaty antyekologiczne
40 proc. puli na WPR z budżetu UE na lata 2021–2027 ma być przeznaczone na cele klimatyczne i środowiskowe. Dzisiaj europejskie rolnictwo uznaje się za jeden z czynników degradacji ekosystemu i przyśpieszania zmian klimatycznych. Eksploatuje ono ponad 180 mln hektarów ziemi i odpowiada za 10 proc. unijnej emisji gazów cieplarnianych. George Monbiot, publicysta „The Guardian”, ubolewał w 2016 r.: „Część tej wiosny spędziłem w Rumunii pośród setek tysięcy hektarów leśnych pastwisk. Takiej obfitości życia nie widziałem nigdzie na Ziemi. Obserwowałem wilgi, dudki, trzmielojady, dzierzbę gąsiorka, orliki krzykliwe, bociany czarne i niedźwiedzie. Wszystko to jest teraz na krawędzi wyginięcia. W całej Rumunii rolnicy zaczynają zdawać sobie sprawę, że mogą zarabiać pieniądze po prostu zagarniając kolejne grunty. We wschodniej Transylwanii widziałem rozdzierające serce rezultaty: masowe wycinanie drzew i niszczenie dzikiej przyrody, nie w celu produkcyjnym, lecz tylko po to, by spełnić europejskie normy. To ten sam rodzaj wandalizmu ślepo egzekwowany przez biurokratów, którego doświadczali Rumuni pod rządami swojego dyktatora Nicolae Ceauşescu”. To, co Monbiot opisuje językiem publicysty, opisano także językiem nauki. W pracy „Do the EU’s Common Agricultural Policy Funds Negatively Affect the Diversity of Farmland Birds? Evidence from Slovenia” czytamy, że im więcej dopłat bezpośrednich dany obszar Słowenii uzyskał, tym niższa była tam bioróżnorodność, jeśli chodzi o ptactwo.
Gdyby WPR nie istniała, nie istniałyby bodźce do nadprodukcji, skala wykorzystania gruntów przez rolnictwo byłaby mniejsza, a bioróżnorodność większa. Nie jest jednak tak, że eurokraci nie zdają sobie sprawy, że stworzyli potwora. Starają się go reformować, odcinając co jakiś czas któryś z jego krwiożerczych łbów. W ramach nowej rolniczej siedmiolatki UE wprowadza też różne racjonalizacje, jednak działania te mają charakter politycznej schizofrenii. Utrzymując antyrynkową politykę, UE chce, by dzięki niej rolnictwo stawało się bardziej rynkowe, konkurencyjne, przyjazne środowisku i klimatowi. To zadziałać dobrze nie może, a nawet jeśli w WPR przemyci się rozsądne zasady, to grupy interesu wywalczą sobie odpowiednie wyłączenia.
Analogiczne problemy z subsydiowaniem rolnictwa mają inne państwa, jak USA czy Chiny. Te ostatnie od dekad dotują użycie nawozów sztucznych, które wyjaławiały ziemię, zatruwały wody gruntowe i niszczyły ekosystemy.
Na WPR tylko Aleksander Wielki
Dlaczego w ogóle program taki jak WPR powstał? Z perspektywy czasu można to zrozumieć. Lata powojenne to okres przyśpieszonej industrializacji Europy. Dymiące kominy powstające na każdym wolnym skrawku ziemi mogły przytłaczać osoby wychowane w czasach przedwojennych. Interwencjonistyczne pomysły subsydiowania rolnictwa padały więc na podatny grunt.
Dzisiaj wiadomo już, że WPR to najstarszy błąd fundatorów Unii Europejskiej. Jego długowieczność ma charakter głównie polityczny. Oto na terenie UE działa ponad 10 mln gospodarstw rolnych, w których pracuje ok. 22 mln osób. Jeśli wliczyć w to ich rodziny, to wyborcza wartość sektora rolniczego sięga nawet 10–15 proc. całego elektoratu (liczba uprawnionych do głosowania obywateli UE przekracza 400 mln). Dla polityki rolnictwo ma więc dziesięciokrotnie większe znaczenie niż dla gospodarki. Likwidacja WPR nie leży w interesie tego elektoratu, nikt więc nie będzie ryzykował. Ponadto w krajach takich jak Polska dotacje z WPR stanowią dużą część wszystkich eurofunduszy, a w związku z tym są przedmiotem licytacji na to, która partia więcej ich wynegocjuje. Dodatkowo WPR, zaburzając działanie mechanizmów rynkowych, tworzy silne grupy interesu, z największymi gospodarstwami rolnymi na czele. Do utrzymania szkodliwego status quo przyczynia się uprawiany przez nie lobbing, w którym używa się nie tylko siły argumentu, lecz także argumentu siły (słynne blokady rolnicze).
Od 1992 r., tj. od podpisania traktatu w Maastricht, WPR wchłonęła ponad 1,5 bln euro. Udział WPR w ogólnych wydatkach Wspólnoty malał, ale tylko dlatego, że wydatki w ujęciu brutto rosły. Na przykład perspektywa budżetowa na lata 2007–2013 to wydatki o ponad 200 mld euro mniejsze niż na lata 2014–2020. Ze względu na brak miejsca nie opisałem innego poważnego i dobrze udokumentowanego problemu związanego z WPR: korupcji i nadużyć. Ale przy tej skali rozdawnictwa i skomplikowania przepisów wdrażania tej polityki wątpliwe jest, czy da się z nimi w skuteczny sposób walczyć.
Czy da się rozmontować WPR drogą cząstkowych reform? Wątpliwe. Owszem, w ciągu ostatniej dekady usunięto niektóre z jej szkodliwych elementów – np. systemy kwotowe czy subsydia eksportowe – ale esencja, tj. hojne dopłaty bezpośrednie, pozostaje nienaruszona. Sytuacja w unijnym rolnictwie przypomina węzeł gordyjski, którego nie da się rozsupłać. Można go wyłącznie przeciąć. Tylko czy politycy UE znajdą w sobie tyle odwagi i zdecydowania co Aleksander Macedoński?
