NIK o ochronie klientów rynku finansowego: KNF i UOKiK działały nieskutecznie

Z tego powodu utrzymywał się wysoki odsetek wadliwych wzorców umów oraz rosła liczba skarg na podmioty rynku finansowego. Niejasny podział kompetencji pomiędzy instytucjami odpowiedzialnymi za ochronę konsumentów zniechęcał poszkodowanych do dochodzenia swoich praw. Problemem było też praktycznie niefunkcjonujące sądownictwo polubowne. Według badań Komisji Europejskiej poziom zaufania konsumentów do instytucji publicznych, mających chronić konsumentów w Polsce, należał do najniższych w Unii Europejskiej.

Od lat rynek finansowy w Polsce rozwija się niezwykle dynamicznie. Wielość nowych usług i instrumentów finansowych oraz rosnący stopień ich skomplikowania sprawiają, że konsumenci często nabywają usługi i produkty finansowe, nie identyfikując zagrożeń, jakie wiążą się z ich wykorzystaniem. Skutkiem tego mogą być nieoczekiwane koszty lub straty. Podmioty działające na rynku finansowym zazwyczaj narzucają klientom warunki korzystania z oferowanych usług. Stosowane przez nie umowy mają charakter przystąpieniowy. Oznacza to, że najważniejsze warunki umowy określane są przez przedsiębiorców, a konsumenci mają minimalne możliwości negocjowania ich treści.

Konsumenci, którzy chcą dochodzić swoich praw mają do pomocy szereg instytucji publicznych. Podział kompetencji między nimi jest jednak rozproszony i niejasny dla nieprofesjonalnych uczestników rynku. Skutkuje to często wydłużeniem drogi uzyskania pomocy i zniechęca obywateli do podejmowania kolejnych działań.

System ochrony praw konsumentów na rynku finansowym

Skontrolowane podmioty udzielały wsparcia klientom podmiotów rynku finansowego, rozpatrując składane przez nich skargi, w zakresie posiadanych kompetencji. W razie stwierdzenia nieprawidłowości, których eliminowanie leżało w gestii danej instytucji podejmowane były odpowiednie działania.

UOKiK, rzecznicy konsumentów, UKNF i Rzecznik Ubezpieczonych prowadzili działalność edukacyjną i informacyjną skierowaną do klientów rynku finansowego zgodnie ze swoimi uprawnieniami. Podmioty te prowadziły szkolenia, organizowały seminaria, wykłady i warsztaty, wydawały broszury informacyjne i publikacje, zamieszczały ważne informacje na swoich stronach internetowych i na Facebooku. Poza tym, instytucje objęte kontrolą prawidłowo wykonywały - w ramach posiadanych kompetencji - zadania związane z procesem legislacyjnym projektów aktów normatywnych zapewniających ochronę klientom podmiotów rynku finansowego.

Jednak system ochrony klientów rynku finansowego nie działał skutecznie. Skala nieprawidłowości na rynku przyczyniła się do znacznego spadku poziomu zaufania konsumentów do instytucji publicznych działających na rzecz ochrony ich praw. Według badań Komisji Europejskiej, w 2012 r. Polska była jednym z sześciu krajów Unii Europejskiej, które osiągnęły najniższe notowania w tym zakresie. Zaufanie deklarowało 46 proc. polskich respondentów, podczas gdy średnia dla całej Unii wyniosła 59 proc.

NIK wskazała na następujące nieprawidłowości w badanym obszarze:

- instytucja sądów polubownych, która z założenia umożliwić miała szybkie i niedrogie rozstrzyganie spraw, praktycznie nie funkcjonowała. Przedsiębiorcom pozostawiona prawo odstąpienia od tego typu postępowania i regularnie z tego prawa korzystali. W ten sposób unikali postępowań przed sądem polubownym, zmuszając konsumentów do długotrwałej i kosztownej procedury dochodzenia roszczeń przed sądem powszechnym. W kontrolowanym okresie do sądów polubownych przy KNF i Rzeczniku Ubezpieczonych wpłynęło 366 wniosków o rozstrzygnięcie sporu, a zgodę na postępowanie wyraziło zaledwie 17 przedsiębiorców. Na problem ten NIK zwracała uwagę już wcześniej, po kontroli w 2010 r. Pomimo ujęcia tego zadania w Polityce konsumenckiej na lata 2010-2013, nie podjęto działań na rzecz poprawy efektywności sądownictwa polubownego.

- ponad 60 proc. wzorców umów stosowanych przez podmioty rynku finansowego w relacjach handlowych z konsumentami zawierało postanowienia niezgodne z przepisami lub naruszające interesy konsumentów. Wskazuje to na wysokie ryzyko wystąpienia nieprawidłowości na tym rynku. Ze względu na ograniczone możliwości organizacyjne poszczególnych instytucji, kontrolą obejmowano corocznie nie więcej niż 10 proc. wzorców umów występujących w obrocie. Taki zakres badań nie gwarantował skutecznej ochrony konsumentów i sprzyjał występowaniu nieprawidłowości.

- kary dla przedsiębiorców nie doprowadziły do zmniejszenia skali naruszeń praw konsumentów rynku finansowego. Organem uprawnionym do karania podmiotów rynku finansowego był przede wszystkim Prezes UOKiK (inne podmioty miały ograniczone możliwości w tym zakresie), który w okresie objętym kontrolą skorzystał z tego prawa zaledwie w 128 przypadkach. Działania podejmowane przez Rzecznika Ubezpieczonych i KNF w kierunku eliminowania niewłaściwych praktyk nie były na tyle dotkliwe, by skutecznie zapobiegać naruszaniu praw konsumentów przez podmioty rynku finansowego.

- funkcjonalność rejestru niedozwolonych klauzul umownych była ograniczona. Znaczna rozbudowa rejestru (na koniec I półrocza 2013 r. liczył on blisko 5300 wpisów) sprawiła, że utrudnione stało się korzystanie z niego. Do końca okresu objętego kontrolą nie zostały wprowadzone istotne usprawnienia w tym zakresie.

- niski poziom ochrony klientów parabanków, będący wynikiem braku odpowiednich przepisów regulujących działalność tych instytucji oraz braku nadzoru nad ich funkcjonowaniem. Komitet Stabilności Finansowej przeprowadził kompleksową analizę funkcjonowania sektora parabanków dopiero po ujawnieniu sprawy Amber Gold sp. z o.o. Minister Finansów, Prezes UOKiK i KNF podjęli działania mające na celu wzmocnienie ochrony klientów parabanków. Organy te przygotowały projekty zmian przepisów mających poprawić skuteczność kontroli i monitoringu działalności podmiotów parabankowych (głównie chodziło o ustawę o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów). Projekty te są przedmiotem prac komisji sejmowych.

Po przeprowadzonej kontroli Izba skierowała następujące wnioski do Prezesa UOKiK:

- realizacja zadania zapisanego w Polityce konsumenckiej na lata 2010–2013 związanego z poprawą przejrzystości i funkcjonalności rejestru wzorców umów;
- podjęcie działań w celu poprawy efektywności sądownictwa polubownego oraz wzmocnienia pozycji konsumenta w alternatywnym sposobie rozwiązywania sporów;
- wprowadzenie formalnej procedury szczegółowo określającej czynności związane z monitoringiem rynku finansowego pod kątem ochrony interesów konsumentów;
- podjęcie działań w celu zapewnienia realizacji postępowań w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów w terminach wynikających z art. 104 ustawy o okik.

NIK wskazuje ponadto na następujące możliwości wzmocnienia systemu ochrony praw konsumentów poprzez:

- zwiększenie prewencyjnego oddziaływania na przedsiębiorców w celu ograniczenia praktyk naruszających interesy konsumentów (m.in. poprzez nagłaśnianie kar, podkreślanie ich nieuchronności, czy zacieśnienie współpracy między poszczególnymi instytucjami w zakresie przekazywania informacji o praktykach podlegających sankcjom);
- intensyfikację i nagłaśnianie kontroli (np. w obszarze wzorców umów) oraz wyników monitoringu rynku wskazujących na występowanie nieprawidłowości;
- usprawnianie narzędzi wspierających konsumentów w dochodzeniu ich praw;
- utworzenie łatwo identyfikowalnej, wyspecjalizowanej instytucji wspierającej ochronę konsumentów wszystkich sektorów rynku finansowego.

Źródło: NIK