Dostęp do informacji publicznej – ważne stanowiska sądów administracyjnych z 2025 r.

► Teza: „W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej”.

► Stan faktyczny: Fundacja złożyła wniosek do dyrektora Domu Pomocy Społecznej o udostępnienie informacji publicznej, pytając o warunki płacowe panujące w ośrodku, a także o zasady wynagradzania i awansowania. Dyrektor przekazał wnioskodawcy jedynie część informacji, a w pozostałym zakresie odmówił w wydanej decyzji udostępnienia informacji publicznej. Odmowa dotyczyła m.in. kwot wynagrodzeń oraz podwyżek w konkretnych okresach w odniesieniu do pracowników zatrudnionych na stanowiskach jednoosobowych, którzy nie pełnią funkcji publicznych i nie wyrazili zgody na udostępnienie ich danych, powołując się na zasadę prywatności, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.). Fundacja złożyła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na odmowę udostępnienia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 22 września 2021 r. (sygn. akt II SA/Ke 632/21) uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem WSA rzeczywiście w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy pozyskanie przez wnioskodawcę informacji o kwotach wynagrodzeń na stanowiskach jednoosobowych pozwoliłoby na zidentyfikowanie osób zajmujących te stanowiska. Sąd przyznał też, że dane w zakresie wynagrodzenia osoby niepełniącej funkcji publicznej i niemającej związku z pełnieniem tej funkcji podlegają ochronie przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. bez względu na to, czy dotyczą kwoty brutto, czy też kwoty wynagrodzenia wypłacanej tej osobie po dokonaniu potrąceń. Jednak uznał, że kontrolowanej decyzji nie można uznać za zgodną z prawem w tej części, w której dyrektor zaliczył niektóre jednoosobowe stanowiska pracy do niezwiązanych z pełnieniem funkcji publicznych.

W ocenie WSA, odmawiając udostępnienia danych dotyczących wynagrodzenia na stanowisku m.in. kierownika Działu Usług Opiekuńczych, organ naruszył art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędne zastosowanie – przyjął bowiem, że stanowisko to nie jest związane z pełnieniem funkcji publicznych.

► Rozstrzygnięcie sądu. Podobnego zdania był NSA, który w wyroku z 27 marca 2025 r. (sygn. akt III OSK 149/22) oddalił skargę kasacyjną dyrektora DPS od wyroku WSA w Kielcach. Według NSA informacje o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników są informacją publiczną. Zatem można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Natomiast jeżeli wynagrodzenie zawiera składniki niezwiązane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej, wówczas ma to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

NSA przypomniał, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne lub osoby mającej związek z pełnieniem takich funkcji. Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Podkreśla się ponadto, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną. Orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się ku szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. Tym samym „funkcja publiczna” jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem „sprawy publicznej” (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej, służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14).

► Komentarz: Przepisy nie zawierają definicji „osoby pełniącej funkcje publiczne”, choć ustawa o dostępie do informacji publicznej posługuje się tym określeniem i pozbawia takie osoby prawa do ochrony prywatności w określonym zakresie. W praktyce kluczowe jest więc ustalenie, kto w danej jednostce pełni taką funkcję. W myśl orzecznictwa zalicza do tej kategorii „każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, związaną z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie wykonywania zadań o znaczeniu publicznym”.

Czy dziennik budowy jest informacją publiczną?

► Wyrok NSA z 11 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 3432/23

► Teza: „Dokumenty związane z procesem inwestycyjnym realizowanym przez podmiot publiczny stanowią informację publiczną, ponieważ stanowią one informację o sposobie gospodarowania majątkiem publicznym, co wynika z treści art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.”.

► Stan faktyczny: Sprawa dotyczyła wniosku do burmistrza o udostępnienie informacji publicznej na temat realizacji inwestycji Centrum Zarządzania i Reagowania Kryzysowego. Wnioskujący prosił m.in. o przekazanie skanów (lub umożliwienie wglądu osobistego wraz z możliwością zrobienia zdjęć): dziennika budowy, umów na realizację robót budowlanych (w tym robót dodatkowych) wraz z aneksami, faktur za realizację inwestycji. Burmistrz udostępnił wnioskodawcy część żądnych dokumentów, ale poinformował, że dziennik budowy nie zostanie udostępniony, gdyż jego treść nie jest informacją publiczną.

Wnioskodawca jednak upierał się, że dziennik budowy jest informacją publiczną, jeżeli inwestorem jest jednostka realizująca zadania publiczne i zawnioskował o jego udostępnienie w ramach osobistego wglądu do dokumentacji w urzędzie. Burmistrz odpowiedział na to, że dziennik budowy znajduje się na terenie budowy i jest dostępny dla osób upoważnionych, zgodnie z par. 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (dalej: r.s.d.b.). Wnioskodawca wniósł skargę do WSA na bezczynność organu.

WSA we Wrocławiu uwzględniając skargę w tej części zauważył, że wskazany przez burmistrza par. 9 ust. 1 r.s.d.b. normuje wyłącznie kwestię katalogu podmiotów upoważnionych do dokonywania wpisów w dzienniku budowy.

Ważne! Zgodnie z definicją legalną dokumentacji budowy, zawartą w art. 3 pkt 13 Prawa budowlanego, dziennik budowy stanowi część składową dokumentacji budowy. Oznacza to, że ma status dokumentu urzędowego oraz jest przechowywany w miejscu wykonywania robót budowlanych.

Innymi słowy, jest dokumentem, w którego posiadaniu pozostaje inwestor (par. 4 ust. 1 r.s.d.b.). Toteż, mając na uwadze art. 45 ust. 1 prawa budowlanego, WSA we Wrocławiu przyjął, że „dziennik budowy, jako urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót, stanowi informację publiczną, ponieważ (…) dotyczy robót budowlanych związanych z wykonywaniem przez organ zadań publicznych. Dokumentacja zaś procesu budowlanego obiektu, który był finansowany przez organ jako jego właściciela, zawiera informacje niezbędne z punktu widzenia funkcjonowania tego obiektu, a więc zawiera informacje o sposobie realizacji zadań gminy w zakresie powierzonych prawem zadań”. Burmistrz złożył skargę kasacyjną.

► Rozstrzygnięcie sądu: NSA rozpoznając sprawę, zwrócił uwagę, że zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są te dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. np. wyroki: NSA z 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04; z 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1416/15).

W ocenie NSA w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że dokumenty związane z procesem inwestycyjnym realizowanym przez podmiot publiczny stanowią informację publiczną, ponieważ stanowią one informację o sposobie gospodarowania majątkiem publicznym, co wynika z treści art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jako trafny jawi się zatem pogląd sądu I instancji, iż dostęp do przedmiotowego dziennika budowy dotyczącego inwestycji realizowanej przez podmiot publiczny, będącego dokumentem urzędowym, należy traktować jako dostęp do informacji publicznej (strona 9 uzasadnienia wyroku). Podnoszona natomiast w analizowanym zarzucie kwestia podmiotu będącego aktualnie w posiadaniu owego dziennika budowy, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, nie ma wpływu na ocenę charakteru żądanej informacji. Jeżeli natomiast podmiot zobowiązany nie dysponuje w chwili rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej żądanym dokumentem, to winien o tym fakcie powiadomić wnioskodawcę, wskazując przyczyny takiego stanu rzeczy.

► Komentarz: Odpowiedź na pytanie, czy konkretny dokument stanowi informację publiczną, często budzi wątpliwości. W niniejszym orzeczeniu sąd potwierdził publiczny charakter dziennika budowy w procesie inwestycyjnym realizowanym przez podmiot publiczny. Informację publiczną stanowią informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym.

Czy cel prywatny wyklucza żądanie informacji publicznej?

► Wyrok NSA z 11 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 325/24

► Teza: „Z treści ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika, aby cel prywatny stanowił przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej. Dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, ani cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania jej udostępnienia”.

► Stan faktyczny: M. wystąpił do wojewody dolnośląskiego o udostępnienie zanonimizowanych zakresów obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności osób zatrudnionych w urzędzie wojewódzkim we Wrocławiu na wskazanych szczegółowo stanowiskach: kierownika, zastępcy kierownika, głównego specjalisty, starszego inspektora wojewódzkiego, inspektora wojewódzkiego oraz radcy prawnego.

Wojewoda odmówił udzielenia informacji. Jego zdaniem żądanie nie dotyczyło informacji publicznej, bowiem zakresy obowiązków osób na wymienionych stanowiskach są informacjami z zakresu prawa pracy. Wnioskodawca złożył skargę na bezczynność wojewody w rozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W toku postępowania wojewoda wskazał, że skarżący był wieloletnim pracownikiem urzędu wojewódzkiego, z którym została rozwiązana umowa o pracę. Zdaniem wojewody, żądane we wniosku dokumenty wewnętrzne o charakterze kadrowym mają umożliwić mu zgromadzenie materiału dowodowego dla ewentualnego procesu sądowego przeciwko byłemu pracodawcy.

► Rozstrzygnięcie sądu: W ocenie NSA odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się wyłącznie na to, że wnioskodawca ma zamiar wykorzystać zebrane dane w celu prywatnym, jest niezgodna z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. W myśl tego przepisu „od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego”. Jak wskazał NSA, z treści ustawy nie wynika, aby cel prywatny stanowił przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej. Nie wynika to w szczególności ani z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. – określających zakres przedmiotowy pojęcia informacja publiczna, ani tym bardziej z art. 2 u.d.i.p., który definiuje podmiot uprawniony do otrzymania informacji publicznej. Odmowa zastosowania wymienionych przepisów wyłącznie w oparciu o ustalenie, że zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, byłaby bowiem odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe.

Ważne! Podmiot rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy.

Dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, ani cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania jej udostępnienia. Jeżeli zatem konkretna informacja ma charakter informacji publicznej, to nie może być tej cechy pozbawiona wówczas, gdy jej udostępnienie, zdaniem podmiotu zobowiązanego, mogłoby służyć celowi prywatnemu (por. wyroki NSA z: 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2702/23 , 17 września 2024 r., sygn. akt III OSK 2547/22 , 23 października 2024 r., sygn. akt III OSK 319/23 , 22 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 942/24). Jedynie udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest „szczególnie istotne dla interesu publicznego' w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

► Komentarz: Kwestią budzącą wątpliwości było, jak należy postępować z wnioskami o udzielenie informacji publicznej w sytuacji, gdy z treści wniosku – wprost lub pośrednio – wynikało, że celem uzyskania informacji jest realizacja prywatnych interesów wnioskującego. Powyższe orzeczenie jednoznacznie rozstrzyga, że organ rozpatrujący wniosek nie jest uprawniony do badania celu, w jakim jest uzyskiwana informacja publiczna

Czy przed złożeniem skargi na bezczynność burmistrza konieczne jest ponaglenie?

► Wyrok NSA z 19 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 1937/24

► Teza: „Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią lex specialis względem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem reguluje ona w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. W jej zapisach brak jest natomiast środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, o jakim mowa w art. 37 par. 1 k.p.a.”.

► Stan faktyczny: Do burmistrza trafił wniosek o udostępnienie informacji publicznej na temat wszystkich funkcji, jakie pełnili sekretarz oraz kierownik kancelarii urzędu i obsługi rady przy obsłudze wyborów i referendów w okresie od 23 listopada 2018 r. do 25 grudnia 2021 r. oraz o podanie kwot brutto dodatkowych wynagrodzeń, które z tego tytułu otrzymał każdy z pracowników, ze wskazaniem wysokości nagród cyfrowo i słownie. Burmistrz wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego z uwagi na przetworzony charakter żądanych danych.

W odpowiedzi wnioskodawca poinformował, iż w jego ocenie wnioskowana informacja ma charakter prosty, a tym samym nie będzie wykazywał szczególnie istotnego interesu publicznego, jednocześnie wzywając do wydania decyzji odmownej w sprawie i przesłania jej na adres skrzynki ePUAP.
Burmistrz na tę odpowiedź nie zareagował, stąd wnioskodawca złożył skargę na bezczynność – nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek we wskazanym przez ustawodawcę terminie. Burmistrz wniósł o jej odrzucenie, albowiem skarżący przed złożeniem skargi na bezczynność nie wystosował do organu ponaglenia, stąd skarga jako przedwczesna była niedopuszczalna.

WSA w Łodzi skargę jednak uwzględnił i zobowiązał burmistrza do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Ponadto stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył burmistrzowi grzywnę w wysokości 1 000 zł.

W ocenie sądu administracyjnego pierwszej instancji nie było podstaw do odrzucenia skargi, z uwagi na brak wniesienia przez skarżącego uprzedniego ponaglenia do organu, albowiem skarga na bezczynność zgodnie ze stanowiskiem judykatury nie jest ograniczona terminem, ani nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Ponadto, poza sporem pozostawało, że burmistrz jest zobligowany do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez skarżącego dane są informacją publiczną, albowiem orzecznictwo jednoznacznie opowiada się za takim charakterem danych dotyczących wysokości wynagrodzenia wypłacanego pracownikom samorządowym, a nadto żądanie to dotyczy przedmiotu działalności o kompetencjach organu władzy publicznej, organów i osób sprawujących w nich funkcje i ich kompetencji oraz zasad funkcjonowania tego organu, jak również do jego majątku publicznego. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł burmistrz.

► Rozstrzygnięcie sądu: NSA nie uwzględnił skargi, uznając za chybiony zarzut, że przed jej wniesieniem należało złożyć ponaglenie. Podkreślił, że możliwość wniesienia skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia środka zaskarżenia. „Pogląd ten nie był kwestionowany zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie jeszcze przed nowelizacją p.p.s.a. (…) i w pełni zachowuje swą aktualność” – stwierdził NSA.

NSA przypomniał, że nowelizacja z 2017 r. wprowadziła do p.p.s.a. art. 53 par. 2b, w myśl którego skargę na bezczynność można wnieść po wniesieniu ponaglenia, jednak wymóg ten dotyczy wyłącznie spraw prowadzonych w trybie k.p.a. Wskazał, że „postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w u.d.i.p., nie toczy się w trybie unormowanym w k.p.a.”.

Ważne! Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi lex specialis względem k.p.a. i tylko w wypadku wydania decyzji o odmowie lub umorzeniu stosuje się przepisy k.p.a. (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.).

Stąd w sprawach z zakresu informacji publicznych nie może mieć zastosowania ta część art. 53 par. 2b p.p.s.a., w której mowa, że skarga na bezczynność lub przewlekłość »może być wniesiona (...) po wniesieniu ponaglenia«. Przepis ten należy interpretować tak, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub przy ich zastosowaniu”.

► Komentarz: Rozpoznając wnioski o udostępnienie informacji publicznej, trzeba pamiętać, że w tych sprawach przepisy k.p.a. mają zastosowanie jedynie w przypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Niestety, w praktyce organy często o tym zapominają, np. wzywają o uzupełnienia braków formalnych takich wniosków na podstawie art. 64 par. 2 k.p.a. Jest to niedopuszczalne, bowiem życzeniem ustawodawcy było, aby postępowanie w sprawach u.d.i.p. było niesformalizowane i uproszczone.

Czy można wystąpić o informację o wynagrodzeniu nauczycieli akademickich?

► Wyrok NSA z 14 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 1745/24

► Teza: „Informacja o wynagrodzeniach pracowników sfery publicznej zrelatywizowana do konkretnych osób, wskazanych z imienia i nazwiska, nie jest informacją publiczną”.

► Stan faktyczny: We wniosku przesłanym mailem wnioskująca wystąpiła do rektora uniwersytetu o udostępnienie informacji publicznej w postaci wykazu aktualnego (na dzień 1 grudnia 2023 r.) wynagrodzenia miesięcznego nauczycieli akademickich wszystkich wydziałów i pozostałych jednostek uczelni – zarówno w formie elektronicznej, jak i w papierowej. W odpowiedzi rektor wskazał, że nie jest możliwe udzielenie żądanych informacji, gdyż dotyczą one wysokości wynagrodzeń pracowników sfery publicznej z podania ich imienia i nazwiska, co nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

Wnioskująca wniosła skargę na bezczynność rektora w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. WSA w Szczecinie uznał, że nauczyciele akademiccy są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Prawo do prywatności nie chroni nauczyciela akademickiego, jako osoby pełniącej funkcję publiczną, w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tej funkcji, a wysokość pobieranego przez niego wynagrodzenia (poza składnikami wynagrodzenia wynikającymi wyłącznie ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika) pozostaje w związku z pełnioną przez niego funkcją. Skoro zatem informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest informacją publiczną, to podlega ona udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Z tych względów – w ocenie sądu I instancji – uzasadniony jest zarzut bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. Rektor wniósł skargę kasacyjną.

► Rozstrzygnięcie sądu: NSA zwrócił uwagę, że kwestia czy dane o indywidualnych wynagrodzeniach konkretnych, wskazanych z imienia i nazwiska, nauczycieli akademickich stanowią informację publiczną była już rozważana w orzecznictwie sądów administracyjnych i prezentowane są dwa poglądy.

W myśl pierwszego poglądu – informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest informacją publiczną i co do zasady podlega ona udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W tym ujęciu statusu informacji publicznej nie mają jedynie zindywidualizowane, ściśle powiązane z danym funkcjonariuszem, kategorie składników wynagrodzenia, jeżeli są determinowane uwarunkowaniami o charakterze osobistym lub rodzinnym. Tylko ta kategoria składników wynagrodzenia nie ma związku z pełnioną funkcją publiczną. Uznanie informacji o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną za informację publiczną nie oznacza – nawet w świetle referowanego poglądu – bezwzględnej powinności jej udostępnienia, aczkolwiek ewentualna odmowa wymaga wykazania przesłanek z art. 5 u.d.i.p. i wydania stosownej decyzji (zob. np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3899/21).

W myśl drugiego poglądu informacja o wynagrodzeniach pracowników sfery publicznej, zrelatywizowana do konkretnych osób, wskazanych z imienia i nazwiska, nie jest informacją publiczną. Za takim stanowiskiem przemawia następująca argumentacja: „Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości nagród i premii wypłacanych konkretnym osobom w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu państwa przeznaczanych na premie i nagrody, wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji na określonych stanowiskach w ramach realizowania zadań publicznych. Wniosek taki w istocie dotyczy wskazania kwot wypłacanych konkretnej osobie – oznaczonej z imienia i nazwiska – dotyka zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (...). Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości premii i nagród wypłacanych konkretnym osobom nie dotyczy zatem in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie. (…) Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość kwot wypłacanych osobom określonym z imienia i nazwiska” (wyrok NSA z 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2623/19).
NSA w opisywanej sprawie podzielił ten drugi pogląd, zgodnie z którym informacja o wynagrodzeniach pracowników sfery publicznej, zrelatywizowana do konkretnych osób, wskazanych z imienia i nazwiska, nie jest informacją publiczną.

► Komentarz: Temat jawności wynagrodzeń osób pełniących funkcje publiczne od dłuższego czasu budzi wątpliwości zarówno po stronie organów zobowiązanych do udzielania informacji, jak i wśród sądów administracyjnych. Na jednej szali mamy prawo do jawności finansów publicznych, a na drugiej prawo do ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Trudno jednoznacznie wskazać, które z tych praw ma pierwszeństwo. Orzeczenie przełamuje linię orzeczniczą bezwzględnie nakazującą udostępnianie informacji o wynagrodzeniach osób pełniących funkcje publiczne. ©℗