Ważne dla samorządowców. Wskazujemy błędy popełniane przez urzędy przy wydawaniu zezwoleń na odbiór i transport ścieków

Wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydają zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transporcie nieczystości ciekłych. Muszą w tej decyzji sformułować wymogi stawiane przedsiębiorcom. Okazuje się, że nie jest to łatwe zadanie. Do najczęściej popełnianych błędów należy umieszczanie w decyzji warunków, które wykraczają poza ramy wyznaczone przez ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.). Wymieniamy również inne błędy, aby urzędnicy uniknęli ich w prowadzonych postępowaniach.

► Ingerencja w stosunki cywilnoprawne

ODPOWIEDŹ Nie. Pomimo że organy często wprowadzają tego typu zapisy w decyzjach w dobrej wierze, dla dobra swoich mieszkańców – jest to błąd.

Działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych normują przepisy u.c.p.g. Na prowadzenie działalności przedsiębiorca musi uzyskać zezwolenie (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.), które wydaje na okres do 10 lat, w drodze decyzji administracyjnej wójt, burmistrz albo prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce świadczenia usług (art. 7 ust. 6 u.c.p.g.). Zgodnie z art. 9 ust. 1, 1aa i 4 u.c.p.g. w zezwoleniu wskazać muszą:

• imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedzibę przedsiębiorcy,
• przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem,
• termin podjęcia działalności,
• wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem,
• niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymagane po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem oraz
• inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem.

Natomiast w przypadku zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych dodatkowo trzeba wskazać stację zlewną, do której będą trafiać ścieki.

Punkt zezwolenia, w którym wójt określa wymagania w zakresie jakości usług, nie może być interpretowany jednak jako prawo włodarza do ingerowania w stosunki cywilnoprawne. Tymczasem tak należy traktować opisaną w pytaniu próbę ułożenia w decyzji stosunków na linii przedsiębiorca – właściciele nieruchomości, z których odbierane są nieczystości ciekłe. Termin realizacji usługi powinien bowiem stanowić wyłącznie przedmiot dwustronnych ustaleń pomiędzy wymienionymi podmiotami.

Z podobnych powodów w zezwoleniu nie można nakładać obowiązku zawierania umów z właścicielami nieruchomości oraz wystawiania dowodów opłacenia tych usług przez ich odbiorców. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że umieszczenie takich wymogów w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych nie znajduje oparcia w prawie (zob. np. wyrok NSA z 24 września 2015 r., sygn. akt II OSK 162/14).

► Powtarzanie wymogów z ustawy

ODPOWIEDŹ Tak. Zezwolenie, jako decyzja, jest aktem administracyjnym, który ma konkretyzować obowiązki wnioskodawcy w zakresie, w jakim przewidział to ustawodawca. Nie można więc w tym dokumencie powtarzać warunków, obowiązków lub uprawnień, które wynikają wprost z mocy samego prawa. Tymczasem obowiązek sprawozdawczy przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń wydanych przez organy gmin został wprost i w sposób wyczerpujący uregulowany w art. 9o u.c.p.g., w tym w zakresie dotyczącym częstotliwości składania dokumentów sprawo zdawczych, jak i zakresu zamieszczanych w nich danych. Obowiązek ten nie wymaga więc konkretyzacji w odniesieniu do poszczególnych podmiotów, którym gminni urzędnicy wydają zezwolenia.

To nie jedyny przykład błędu, który polega na przepisywaniu do warunków zezwolenia w skali 1:1 przepisów ustawy. Do często powielanych w zezwoleniach wymogów, które wprost wynikają z u.c.p.g. (a więc nie wolno ich powtarzać w treści zezwolenia), należą:

► obowiązek przestrzegania prawa powszechnie obowiązującego, zarówno ogólnokrajowego (ustawy, rozporządzenia), jak i lokalnego (akty prawa miejscowego) – prawo powszechnie obowiązujące charakteryzuje się tym, że wszyscy muszą mu się podporządkować i nie potwierdza się tego w drodze decyzji adresowanej do indywidualnego podmiotu,

► obowiązek niezwłocznego zgłaszania do wójta przez posiadacza zezwolenia wszelkich zmian danych określonych w zezwoleniu – takie zadanie wprost wynika z art. 8a ust. 2 u.c.p.g.

Ponadto urzędnicy zajmujący się wydawaniem omawianych zezwoleń często umieszczają w dokumencie wskazanie, że jeśli nie będą spełnione określone w zezwoleniu warunki, może ono być cofnięte bez odszkodowania. Takie zdanie może znaleźć się w decyzji w myśl zasady informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Błąd popełniany często przez urzędników polega jednak na tym, że umieszczają ten zapis wśród warunków wykonywania działalności. Tymczasem powinien on znajdować się w części zawierającej pouczenia. Przypomina bowiem o konsekwencjach niezachowania warunków udzielonego zezwolenia, przewidzianych w art. 9 ust. 2 u.c.p.g.

► Postanowienia w uchwale gminy

ODPOWIEDŹ Podstawą prawną do nałożenia określonego wymogu na przedsiębiorcę ubiegającego się o zezwolenie może być nie tylko u.c.p.g., lecz także akt prawa miejscowego obowiązujący w danej gminie.

Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 3a u.c.p.g. rady gmin w uchwałach stanowiących akty prawa miejscowego określają wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia. Część jednostek samorządu terytorialnego np. wśród wymogów wskazuje, że „w przypadku braku możliwości mycia i dezynfekcji pojazdów asenizacyjnych na terenie bazy technicznej, którą dysponuje podmiot ubiegający się o zezwolenie, wnioskodawca musi udokumentować możliwość korzystania z myjni”. Takie postanowienia zawarto np. w:

• par. 1 pkt 4 lit. b uchwały nr XL.244.2023 Rady Miasta Wojcieszów z 30 marca 2023 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy Wojcieszów (Dz. Urz. woj. Dolnośląskiego z 2023 r. poz. 2343),
• par. 1 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały nr LVIII/493/2023 Rady Gminy Karnice z 14 grudnia 2023 r. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy Karnice (Dz.Urz. woj. Zachodniopomorskiego z 2023 r. poz. 7227).

Wprowadzenie więc w zezwoleniu „obowiązku mycia pojazdów asenizacyjnych w myjni, jeżeli wnioskodawca nie wykazał, że ma do tego możliwości technicznych bezpośrednio w bazie technicznej”, jest możliwe, ale tylko jeżeli warunek taki zostanie uprzednio określony przez radę gminy w uchwale wydanej na podstawie art. 7 ust. 3a u.c.p.g.

► Wymóg wypowiedzenia umów po zakończeniu działalności

ODPOWIEDŹ Nie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. zezwolenie powinno określać niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymagane po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem. Wypowiedzenie przez posiadacza zezwolenia umów zawartych z właścicielami nieruchomości (usługobiorcami) z pewnością jest powiązane z zakończeniem działalności objętej zezwoleniem, ale jest to czynność prawna, a nie „zabieg z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej”, o którym mowa w przywołanym przepisie ustawy. Wypowiedzenie umowy wywołuje skutki w sferze prawnej, natomiast ustawodawca – umożliwiając organowi gminy wprowadzenie w zezwoleniu wymogu podjęcia zabiegów z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej, czyli czynności faktycznych – ewidentnie chciał zabezpieczyć środowisko przed skutkami chaotycznego kończenia działalności objętej zezwoleniem. Nie ma więc podstawy prawnej, w oparciu o którą organ gminy wydający zezwolenie mógłby formułować wymóg wypowiadania umów po zakończeniu działalności.

► Możliwość zmiany zakresu zezwolenia w decyzji

ODPOWIEDŹ Tak, jeżeli jest to jedyny zarzut podniesiony w odwołaniu. Warto zauważyć, że zezwolenie wydaje się na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.). Ustawodawca zastosował tu alternatywę rozłączną („lub”), co oznacza, że przedsiębiorca może wnioskować o zezwolenie w jednym z trzech wariantów:

• na opróżnianie zbiorników bezodpływowych,
• na opróżnianie osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków,
• na realizację obu usług.

Organ wydający zezwolenie jest związany treścią wniosku o jego udzielenie co do przedmiotu prowadzonej działalności w tym sensie, że nie może objąć zezwoleniem szerszej działalności, aniżeli wnioskuje zainteresowany podmiot. Uchwała w takiej sytuacji może być zmieniona. W myśl art. 132 kodeksu postępowania administracyjnego po otrzymaniu odwołania organ może zmienić decyzję, uwzględniając przy tym żądania wskazane w odwołaniu. ©℗