Reforma dochodów jednostek samorządu terytorialnego, która weszła w życie 1 stycznia 2025 r., została oparta na dwóch mechanizmach. Pierwszy to powiązanie dochodów własnych samorządu z procentem dochodów wypracowanych przez jego mieszkańców w danym roku (7 proc. dochodu mieszkańca danej gminy ma trafiać do jej budżetu). Drugi element – w postaci subwencji – ma równoważyć szanse rozwojowe samorządów z mniejszą bazą dochodową ustaloną za pomocą pierwszego mechanizmu.

Nowe zasady finansowania samorządów nie są sprawiedliwe

W teorii system powinien niwelować skrajne różnice, w praktyce umożliwia wystąpienie paradoksu: zdarza się, że gmina, która ma mniejszą bazę podatkową, po zsumowaniu dwóch źródeł dochodów otrzymuje znacznie większą kwotę niż gmina, która ma większą bazę podatkową. Czy warto więc starać się o podatnika, skoro nie podejmując specjalnych wysiłków, można finalnie uzyskać większe dochody do budżetu gminy? Czy przyjęte zasady są sprawiedliwe?

Przywileje dla mieszkańców płacących PIT

Posłużę się przykładem dwóch podlaskich gmin miejsko-wiejskich: Wasilkowa i Łap. Gmina Wasilków od 2019 r. aktywnie zabiega o podatkowy patriotyzm lokalny swych mieszkańców, motywując do wskazywania jej na potrzeby rozliczania PIT jako swego miejsca zamieszkania. Wprowadzono wiele zachęt i przywilejów, promowanych poprzez hasło: „Mieszkasz w gminie Wasilków? Wygrywasz!”.

Co roku organizowana jest loteria podatkowa – właśnie zakończyła się jej siódma edycja. Łącznie w dotychczasowych loteriach rozlosowano ponad 150 różnych nagród (m.in. trzy samochody osobowe, mieszkanie, kilka zagranicznych wycieczek, kilkadziesiąt rowerów). W tym roku Wasilków wyróżnił się pierwszą w Polsce złotą loterią podatkową, w której mieszkańcy wygrali pięć złotych monet z wizerunkiem orła bielika.

Od sześciu lat funkcjonuje w gminie program „Karta Wasilkowianina”, uprawniający do zakupu w niższej cenie biletów miesięcznych i kwartalnych. Pozwala on również obniżyć czesne w żłobkach prywatnych, zapewnia zniżki u 20 partnerów programu. Od 2021 r. samorząd wprowadził też najwyższe w województwie samorządowe becikowe – w wysokości 1500 zł, uzależniając jego wypłatę od rozliczania PIT poprzez wskazanie gminy Wasilków jako miejsca zamieszkania. Te wszystkie działania przełożyły się na realny impuls finansowy – gmina Wasilków w latach 2017–2023 odnotowała najwyższy wzrost liczby podatników PIT spośród wszystkich 16 gmin powiatu białostockiego – o 2564 osoby.

Mechanizm wyrównawczy jest niesprawiedliwy

Liczba mieszkańców gminy Wasilków 30 czerwca 2024 r. wynosiła 21,15 tys. mieszkańców. Drugą gminą pod względem liczebności obywateli w powiecie białostockim są Łapy (20,16 tys. mieszkańców). Obie te gminy są miejsko-wiejskie i mają zbliżoną liczbę mieszkańców, więc na ich przykładzie można dobrze pokazać skutki nowej ustawy o dochodach JST.

Mieszkańcy i podmioty z gminy Wasilków – przed zastosowaniem mechanizmu wyrównawczego – wypracowują do budżetu gminy dochód w wysokości 74,88 mln zł. Mieszkańcy oraz podmioty z terenu gminy Łapy generują zaś 56,6 mln zł. Zastosowanie mechanizmu wyrównawczego prowadzi do tego, że gmina Wasilków otrzymuje subwencję w wysokości 94,15 tys. zł, zaś gmina Łapy z tego samego tytułu 25,7 mln zł – kwotę 273 razy większą!

Łącznie więc gmina Wasilków dysponuje dochodem bieżącym rzędu 74,98 mln zł, zaś gmina Łapy 82,3 mln zł (o ponad 7 mln więcej niż w przypadku Wasilkowa). To pokazuje, że wyrównywanie dochodów między samorządami niejednokrotnie następuje w stopniu większym niż różnica w dochodach przed zastosowaniem subwencji. Jak to możliwe, że w ramach subwencji jeden z samorządów z nieco mniejszą liczbą mieszkańców uzyskuje ponad 270-krotnie więcej środków z subwencji niż inny?

Nieskuteczne mechanizmy przyznawania subwencji

Mechanizm przyznawania subwencji uwzględnia wiele czynników. Kluczowym z nich wydaje się być wskaźnik zamożności mieszkańców (o wartości 109,70 proc. dla Wasilkowa oraz 72,6 proc. dla Łap). Niekoniecznie adekwatnym współczynnikiem jest poza tym przeliczeniowa liczba mieszkańców gminy (nie należy jej mylić z faktyczną liczbą mieszkańców). Wskaźniki korekcyjne dla liczby mieszkańców mogą być liczone na podstawie gęstości zaludnienia, struktury demograficznej, uwarunkowań społeczno-ekonomicznych czy funkcji gminy.

Przy wyliczaniu kwot należnych gminom bierze się również pod uwagę – w mojej ocenie – zbyt stare dane (przyjmuje się dochody mieszkańców z 2022 r.), co w przypadku gmin, które rozwijają się demograficznie tak szybko, jak Wasilków, jest krzywdzące. Nie uwzględnia się tego, że liczba podatników i kwota osiąganych przez nich dochodów trzy lata później będzie już istotnie większa.

Ponadto uwzględnienie przy wyliczaniu potrzeb inwestycyjnych danych z lat 2021–2023 nie jest adekwatne do realnych potrzeb i sytuacji danego samorządu. Wprowadzony mechanizm subwencyjny premiuje samorządy, które inwestują na kredyt względem samorządów, które prowadziły bardziej restrykcyjną politykę budżetową. Te pierwsze zyskują, jeśli ich potrzeby wykraczają poza naturalną bazę dochodową samorządu.

Potrzeby gmin są wyliczane w błędny sposób

Wyliczanie potrzeb gmin odbywa się na zbyt ogólnych, a często wybiórczych danych. System premiuje gminy tracące swe funkcje społeczno-gospodarcze i starzejące się, a karze te, które szybko się rozwijają. W mojej ocenie system finansowy powinien uwzględniać liczbę mieszkańców, a w dalszej kolejności kilometrów kwadratowych, długość dróg czy inne statystyczne miary.

Wcześniejszy system finansowania JST związany z Polskim Ładem zapewne dlatego poniósł porażkę, że nie odnosił się do liczby ludzi. Samorząd, niezależnie od tego, czy miał 2,5 tys. mieszkańców, czy 25 tys., otrzymywał nominalnie takie same dofinansowania na projekty, a także bardzo zbliżone rekompensaty utraconych dochodów, bez względu na to, czy stracił 100 tys. zł, czy 10 mln zł. Niektóre samorządy otrzymywały 5 proc. rekompensaty, inne 1000 proc. Skończyło się to tak, że samorządy musiały niejednokrotnie zaciągać kredyt, aby wypłacić wynagrodzenia urzędnikom czy nauczycielom.

Zapewne z tego powodu nowy system był wprowadzany w takim pośpiechu. Niestety zbyt szybkie tempo reform i zbyt mało czasu na ich dobre przygotowanie sprzyja błędom. W mojej ocenie powiązanie dochodów samorządów z dochodami ich mieszkańców jest właściwe. Należy jednak dopracować mechanizm subwencyjny. ©℗