Gmina chce podjąć nową uchwałę w sprawie prac nad projektem uchwały budżetowej. Znajdą się w niej regulacje dotyczące obowiązków m.in. kierowników jednostek organizacyjnych urzędu i niektórych pracowników w zakresie przygotowania materiałów do stworzenia projektu tej uchwały. Dodatkowo ma być w niej zapis, że wójt do 15 grudnia analizuje wnioski komisji budżetowej do projektu i albo je uwzględnia, albo odrzuca, ustalając ostateczny projekt uchwały budżetowej. Czy jest to prawnie dopuszczalne?
Nie. Rada gminy nie jest uprawniona do wprowadzania w uchwale w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej zapisów odnośnie podziału obowiązków m.in. kierowników jednostek organizacyjnych urzędu lub niektórych pracowników w zakresie przygotowania materiałów do stworzenia projektu uchwały budżetowej. Podobnie krytycznie należy się odnieść do zamiaru umieszczenia w niej zapisów dotyczących formułowania ostatecznego projektu budżetu.
Tryb prac
Kluczową dla tej problematyki regulacją prawną jest ustawa o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Zgodnie z jej art. 234 uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (JST) w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej określa w szczególności:
1) wymaganą szczegółowość projektu budżetu JST;
2) terminy obowiązujące w toku prac nad projektem;
3) wymogi dotyczące uzasadnienia i materiały informacyjne, które zarząd przedłoży organowi stanowiącemu JST wraz z projektem uchwały budżetowej.
Wskazany wyżej przepis prawny jest zaś wyznacznikiem do działania rady gminy w tym zakresie. Jednak, co istotne, prace nad uchwałą budżetową rozpoczynają się od momentu sporządzenia projektu przez właściwy organ JST. Oznacza to, że organ stanowiący JST, czyli rada, nie może normować etapu prac poprzedzających sporządzenie projektu uchwały budżetowej. W konsekwencji nie ma możliwości określania obowiązków przywołanych grup podmiotów, czyli kierowników jednostek organizacyjnych i pracowników urzędu gminy podczas tych prac. Taka koncepcja interpretacyjna wynika również ze stanowisk organów nadzoru, czyli regionalnych izb obrachunkowych w toku postępowań nadzorczych. W jednym z najnowszych orzeczeń nadzorczych Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie (uchwała z 20 czerwca 2017 r., znak KI-43-024/30/17) zaakcentowało, że w obowiązujących przepisach ustawowych nie ma podstaw prawnych do regulowania przez radę gminy prac poprzedzających sporządzenie projektu uchwały budżetowej, w tym określenia obowiązków kierowników jednostek budżetowych, pracowników urzędu gminy i samych radnych czy przedstawicieli jednostek pomocniczych.
Podział uprawnień
Dla wykazania zasadności powyższego stanowiska warto również odwołać się do stosownych regulacji ustawy o samorządzie gminnym. Chodzi zasadniczo o ust. 3 i 5 art. 33. Wynika z nich, że kierownikiem urzędu gminy jest wójt, przy czym ma on uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. To wójt kształtuje zakres obowiązków służbowych obu tych grup. Wszelka ingerencja organu stanowiącego gminy w tym zakresie narusza jego kompetencje.
Trzeba mieć także na względzie zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 konstytucji (działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa), a w jej kontekście należy uznać, że gdyby wolą ustawodawcy było upoważnienie rady do nałożenia np. na kierowników gminnych jednostek organizacyjnych określonych praw i obowiązków, to zostałoby ono wyrażone wprost w regulacjach ustawowych. Obarczenie ich dodatkowymi zadaniami przez radnych jest więc przekroczeniem przyznanej delegacji ustawowej.
Proponowany zapis może pozostawać również w sprzeczności z art. 233 pkt 1 u.f.p. Stanowi on, że inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego, czyli w opisanej sytuacji wójtowi gminy. Powyższe wiąże się z kolei z istotnym aspektem w funkcjonowaniu organów jednostki samorządu terytorialnego, to jest podziałem ich kompetencji w procesie tworzenia budżetu. Konsekwencją tego jest rozdzielenie procedury tworzenia budżetu na fazę opracowania projektu uchwały budżetowej przez organ wykonawczy oraz na fazę rozpatrzenia projektu budżetu przez organ stanowiący.
Projekt w gestii wójta
Jeśli zaś chodzi o regulację przewidującą, że organ wykonawczy do 15 grudnia analizuje wnioski komisji budżetowej i uwzględnia je albo odrzuca, formułując ostateczny projekt budżetu, to i ona jest prawdopodobnie wadliwa. Jak bowiem wynika z art. 238 ust. 1 u.f.p., to organ wykonawczy JST sporządza i przedkłada projekt uchwały budżetowej organowi stanowiącemu JST i regionalnej izbie obrachunkowej do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Następnie ów projekt jest podstawą gospodarki finansowej do czasu podjęcia uchwały budżetowej, nie później niż do 31 stycznia roku budżetowego. Co jednak istotne, jak wskazano w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 27 września 2011 r. (znak 264/K/11): „Druga (ostateczna) wersja projektu uchwały budżetowej nie mogłaby być podstawą gospodarki finansowej gminy”. Zaakcentowano w niej również, że organ wykonawczy ma prawo złożenia autopoprawek do projektu, które powinny być przedmiotem głosowania przez organ stanowiący. ⒸⓅ
WAŻNE
Za opracowanie projektu budżetu odpowiedzialny jest zarząd gmin. Radni nie mają więc prawa ingerować w sposób prowadzenia prac nad tym dokumentem oraz zobowiązać urzędników do wykonywania poszczególnych czynności. Każde tego typu działanie będzie przekroczeniem przez radę kompetencji
Podstawa prawna
Art. 233 pkt 1, art. 234, art. 238 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.).
Art. 33 ust. 3 i 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.).
Art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483).