Subskrybuj nas na Youtube
Zapisz się na newsletter
Warto na wstępie rozwiać jeden z mitów krążących w przestrzeni publicznej wokół tematu rozszerzonej odpowiedzialności producenta (ROP) i głośno komentowanego projektu UC100. Planowana w nim zmiana zasad finansowania gospodarki odpadami nie jest żadnym wymysłem polskiego Mministerstwa Klimatu tylko wdrożeniem standardowej polityki obowiązującej w Europie od dziesięcioleci. Nie jest więc prawdą, że rząd chce wprowadzić nowe, wyższe opłaty ROP, by z kieszeni przedsiębiorców załatać dziurę budżetową, jak to przekonują niektóre podmioty. ROP to finansowa odpowiedzialność za poużytkową fazę produktu lub opakowania. W Polsce system ten kuleje od wielu lat, a udział wprowadzających w finansowaniu kosztów zbiórki i przetwarzania opakowań po swoich towarach wciąż jest raczej symboliczny. Skala tej dysproporcji jest zaś szczególnie wyraźna, gdy porównamy, w jakim stopniu te same firmy dokładają się do obecnego systemu ROP ‒ a więc pośrednio do utrzymania czystego środowiska ‒ w Polsce, a ile płacą za podobne usługi w innych krajach. Są to kilkudziesięciokrotnie niższe wartości! (patrz infografika na str. D2–3).
Kosztowna udokumentowana fikcja
Nie o same kwoty opłat ROP jednak chodzi, ale również o mechanizm ich rozliczania i zasady dalszej dystrybucji środków wpłacanych przez producentów, czyli do kogo powinny one trafić, w jakiej wysokości, a także w co i jak powinny być inwestowane. Niestety, Polska wyróżnia się na tle Europy jednym z najbardziej nieprzejrzystych systemów rozliczeń. W Polsce producenci nie pokrywają realnych kosztów zagospodarowania każdej zebranej tony opakowań, wystarczy, że mają odpowiedni dokument, który prawidłowo lub nie potwierdza przetworzenie konkretnej ilości odpadów (mowa o tzw. DPR-ach ‒ przyp. red). Samo posiadanie tego dokumentu pozwalało firmom wypełnić nałożone na nich obowiązki i nie płacić dużo poważniejszych kar.
Nieprzejrzysty i niekontrolowalny na bieżąco system, opierający się na wielu konkurujących ze sobą organizacjach odzysku, prowadził do nieprawidłowości i obniżania wartości dokumentów potwierdzających recykling, co nadal przekłada się na niskie kontrybucje producentów i importerów w Polsce. W tym układzie tracą mieszkańcy, którzy muszą dziurę w kosztach gospodarki odpadami łatać z własnej kieszeni w postaci comiesięcznych opłat (czytaj więcej, str. D4–5), ale również instalacje komunalne (czytaj więcej, str. D8–9) oraz recyklerzy (czytaj więcej, str. D12).
ROP z nadzorem państwa czy biznesu?
Reforma wzbudza wiele kontrowersji, a jedna z nich, być może największa, dotyczy podziału zadań i odpowiedzialności między konkretnymi uczestnikami rynku. Nie jestem zwolenniczką modelu, w którym to państwo bezpośrednio wypełnia obowiązki ROP ‒ jak ma to miejsce w Chorwacji czy na Węgrzech. Ale nie jest możliwa absolutna samoregulacja biznesu, który komunikował sprzeciw wobec rozliczeniom z rządową instytucją i postulował zachowanie całkowitej kontroli nad swoimi wydatkami w ramach nieco skorygowanego ‒ ale w istocie wciąż podobnego do obecnego ‒ modelu ROP, w którym kluczową rolę odgrywają organizacje odzysku i DPR-y.
Uważam, że nie tędy droga. Zwróćmy uwagę, że system podobny do polskiego, oparty na finansowaniu kosztów fazy poużytkowej poprzez DPR-y, czyli de facto papiery wartościowe, których wartość podlegała częstym spekulacjom, funkcjonował jedynie w Wielkiej Brytanii i tam już się z niego wycofano. Uzupełniono go o centralne zarządzanie finansami, które powierzono w ręce agencji ochrony środowiska (DEFRA). To ona gromadzi dziś środki od brytyjskich producentów. Podobne kompetencje ma również szwedzkie ministerstwo finansów, które zbiera opłaty od szwedzkich organizacji odzysku.
Nie są to odosobnione przypadki, bo wraz ze wzrostem wymagań względem producentów (mowa m.in. o rozporządzeniu PPWR) dotychczasowe modele ROP często okazują się niewystarczająco skuteczne i są reformowane w stronę wzmocnienia nadzoru nad przepływem środków finansowych w obrębie systemu. A to oznacza przenoszenie części kompetencji, które do tej pory spoczywały na barkach prywatnych organizacji odzysku, na poziom centralny.
Przykładem może być też Francja, w której to właśnie administracja publiczna pełni rolę strażnika przepływów finansowych od producentów do gmin ‒ to francuska agencja środowiska ustala, następnie uchwalane dekretem, stawki opłat ROP, które francuskie organizacje odzysku mają płacić gminom za zbiórkę odpadów opakowaniowych. Podobnie wygląda to w Szwecji, czyli kraju, który jako pierwszy w Europie wdrożył system ROP i właśnie znacząco go przebudował w kierunku wzmocnienia nadzoru nad rynkiem i poprawy jego efektywności. Oprócz reformy przepływów finansowych widzimy tam odwrót od systemu zbiórki opakowań opartego na tzw. gniazdach recyklingu (zarządzanych przez producentów) na rzecz zbiórki bezpośrednio z gospodarstw domowych (za co odpowiadają samorządy). Zmiana ta nastąpiła z inicjatywy Szwedzkiej Organizacji Regionów i Gmin, która głośno krytykowała niewydolność systemu opartego na organizacyjnej odpowiedzialności wprowadzających, co przekładało się na wysokie koszty zbiórki, transportu i unieszkodliwienia odpadów objętych ROP, ponoszone przez gminy. Dziś środki wpłacane przez producentów (i za pośrednictwem organizacji odzysku) są gromadzone przez ministerstwo finansów.
/>
Wzmocnienie roli państwa w kontroli finansowania z ROP oraz zmiana systemu zbiórki na system przykrawężnikowy porządkuje szwedzki rynek zagospodarowania odpadów opakowaniowych. Warto również podkreślić, że opłata opakowaniowa przewidziana w projekcie ustawy nie jest ‒ wbrew twierdzeniom niektórych uczestników toczącej się w Polsce dyskusji ‒ nowym podatkiem, lecz elementem finansowania kosztów poużytkowej fazy życia opakowania, które są wprowadzane na rynek. Co ważne, opłaty opakowaniowe kwalifikowane są jako „znaczone środki finansowe”, co wyklucza ich wykorzystanie na pokrycie bliżej nieokreślonych celów budżetowych.
Organizacje ROP jako centra kompetencji?
Dużo wątpliwości wzbudza też proponowana w projekcie ustawy docelowa likwidacja organizacji odzysku opakowań, które musiałyby zniknąć z rynku.
Zmiany w finansowaniu zbiórki i zagospodarowania odpadów, w tym rosnącej góry opakowań z tworzyw sztucznych, są konieczne - inaczej gospodarka obiegu zamkniętego (GOZ) pozostanie tylko piękną ideą, a my będziemy dalej tracić surowce
Ostatnie doświadczenia z krajów, które reformowały ROP, tj. Szwecja czy Wielka Brytania, pokazują, że słuszne byłoby utrzymanie organizacji odzysku dla realizacji dwóch funkcji: agregowania środków finansowych od wprowadzających i przekazywania ich do organu administracji publicznej wyższego stopnia oraz dla kolektywnego wdrażania obowiązków wynikających z realizacji założeń GOZ. Jest to szczególnie istotne dla mniejszych firm, które, w przeciwieństwie do dużych graczy, nie posiadają rozbudowanych działów badawczo-rozwojowych oraz departamentów prawnych. Przedsiębiorstwa z sektora MŚP zazwyczaj nie mają dostępu do najnowszych ekspertyz ani informacji o optymalnych specyfikacjach opakowań, przez co mogą być narażone na nierówną konkurencję względem większych, skonsolidowanych podmiotów. Tymczasem w organizacjach odzysku skumulowana jest duża wiedza o rynku i dlatego wydaje się zasadne, by znaleźć dla nich miejsce w projektowanym właśnie systemie. Najlepszym przykładem może być francuskie CITEO, które już dziś przygotowuje przedsiębiorców na rok 2027, w którym to 10 proc. napojów będzie musiało być wprowadzane na rynek w opakowaniach wielorazowych. To właśnie CITEO organizuje grupy robocze oraz projekty pilotażowe, które mają pomóc firmom przygotować się na nowe obowiązki. W Polsce mogłoby to wyglądać podobnie.
Dlaczego NFOŚiGW sprawdzi się jako organizacja ROP?
Projektodawca tego rozwiązania, czyli Ministerstwo Klimatu i Środowiska, wymienia wiele korzyści z powierzenia funduszowi nowych kompetencji związanych z zarządzaniem środkami wpłacanymi w ramach ROP.
– Fundusz ma wielkie doświadczenie w dystrybucji środków publicznych, a do tego jest instytucją niezależną od producentów i samorządów, która jest w stanie zapewnić sprawiedliwe i skuteczne rozwiązania – przekonują autorzy projektu.
Jednocześnie nie zgadzają się z podnoszonym niekiedy argumentem przeciwników, że powierzenie funkcji administratora systemu ROP podmiotowi publicznemu będzie niezgodne z dyrektywą odpadową. Przekonują, że takie rozwiązanie jest wprost dopuszczone w rozporządzeniu PPWR i było też konsultowane z Komisją Europejską na etapie prac nad ustawą, by wykluczyć jakąkolwiek potencjalną kolizję polskiego modelu ROP z przepisami UE.
A jak ten pomysł oceniają samorządowcy?
– Powierzenie zarządzania środkami z ROP Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej należy uznać za dobre rozwiązanie. Jest to instytucja centralna, niezależna zarówno od samorządów gminnych, jak i producentów. Jednocześnie jest to instytucja publiczna mająca odpowiednie doświadczenie i kadry, aby takie zadanie realizować, a jednocześnie podlegająca mechanizmom kontrolnym, tak jak każda jednostka dysponująca środkami publicznymi – mówi Leszek Świętalski, ekspert Związku Gmin Wiejskich RP.
Zwraca przy tym uwagę na ryzyko wystąpienia zatorów decyzyjnych i sugeruje konieczność dalszej pracy nad reformą ROP.
– Skupienie zarządzania środkami w NFOŚiGW może też wiązać się z ryzykiem biurokratycznych opóźnień i utraty płynności w przekazywaniu środków. Jeżeli wszystkie wypłaty dla gmin i instalacji będą obsługiwane centralnie, mogą powstać wąskie gardła i kolejki decyzyjne – mówi.
Przekonuje, że konieczne będzie wprowadzenie jasnych standardów i zasady równości wobec wszystkich podmiotów, a do tego określenie gwarantowanych terminów wypłat i rozliczeń.
– Tylko wówczas centralizacja będzie realnym atutem systemu, a nie źródłem nowych problemów – konkluduje ekspert.
Polski system ROP nie będzie kopią systemu węgierskiego
Jednym z najczęściej używanych przez przeciwników planowanej reformy ROP argumentów jest przywoływanie przykładu nieefektywnego systemu węgierskiego, w którym uiszczane przez producentów opłaty rozpłynęły się w budżecie państwa i tylko niewielki procent pieniędzy przeznaczonych na poprawę recyklingu rzeczywiście trafił do odpowiednich firm i przysłużył się poprawie środowiska. Według danych Krajowej Administracji Podatkowej i Celnej (NAV) z 42,5 mln HUF w 2021 r. węgierski budżet państwa na recykling zaplanował wydatki netto w wysokości 6,9 mln HUF.
W ocenie przeciwników obecnej propozycji ministerstwa polski system ROP, w którym kluczową rolę odegra nadzorujący rynek podmiot państwowy, przyniesie podobne i mało spektakularne efekty. Jednym słowem: producenci zostaną obciążeni nową daniną, która trafi do rządowej kiesy i nie przyczyni się do uzdrowienia rynku odpadowego, na co liczą rządzący.
To nośny argument, ale oparty na nieprawdziwym założeniu – polski model ROP bazuje bowiem na doświadczeniach Węgier, ale modyfikuje tamtejszy model na tyle, by uniknąć popełnianych przez nich błędów. Dlaczego węgierski system nie działał? W modelu funkcjonującym w latach 2012–2023 opłaty z tytułu ROP wnoszone były bezpośrednio do budżetu państwa (bez pośrednictwa żadnego funduszu) – czyli inaczej, niż będzie to miało miejsce w Polsce, gdzie nad przepływem środków będzie czuwał NFOŚiGW. Co więcej, środki te będą mogły być wydane wyłącznie na cele związane z gospodarką odpadami opakowaniowymi.
Dlatego też od 1 lipca 2023 r. spółka koncesyjna założona przez MOL (MOHU) stała się państwową organizacją ROP i przejęła usługi gospodarowania odpadami komunalnymi na Węgrzech (koncesja wydana przez ministerstwo na 35 lat). Zasadniczy schemat finansowania funkcjonujący w poprzednim systemie został utrzymany – z tą różnicą, że opłaty ponoszone z tytułu ROP wnoszone są już bezpośrednio na konto MOHU, co ma poprawić efektywność wydatkowania środków na usługi gospodarowania odpadami. W Polsce schemat przepływu środków będzie podobny (patrz: infografika str. D6–7).
Czytaj więcej w dodatku DGP "Czas na ROP"
