Samorządy mają problem z uchwałami w sprawie quadów. Bez zmiany przepisów sobie nie poradzą

Rozjeżdżone łąki i leśne dukty przez quady, nadmierna ich prędkość na polnych drogach, hałas, nielegalne wyścigi – z tymi zjawiskami od lat borykała się gmina Długosiodło. W odpowiedzi na to rada tej gminy pod koniec czerwca przyjęła przepisy regulujące zasady rekreacyjnego użytkowania pojazdów silnikowych, quadów i motocykli crossowych na terenie gminy. Jak wskazał organ stanowiący w par. 1 uchwały – przepisy zostały wydane „w celu zapewnienia ochrony życia, zdrowia ludzkiego oraz porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego”.
Regulacje te m.in.:
► wyznaczyły zasady rekreacyjnego użytkowania quadów i motocykli crossowych poprzez określenie zakazów konkretnych zachowań, np. zabroniły poruszania się:

• pojazdami w odległości mniejszej niż 700 metrów od budynków przeznaczonych na pobyt ludzi,
• w zgrupowaniach powyżej 2 pojazdów w przypadku quadów lub motocykli crossowych, przy czym przez „zgrupowanie” należy rozumieć pojazdy poruszające się w odległości od siebie mniejszej niż 100 metrów,
• z prędkością większą niż 20 km/h,
• po polach, łąkach, pastwiskach i prywatnych drogach gruntowych bez zgody ich właściciela lub zarządcy;

► nałożyły na przedsiębiorców świadczących na terenie gminy usługi w zakresie wynajmu pojazdów dla indywidualnej lub zorganizowanej rekreacji obowiązek informacyjny (zapoznania usługobiorców z regulacjami uchwały przed udostępnieniem pojazdu);
► wprowadziły definicje, np. quadów;
► wprowadziły karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.
Jako podstawę prawną aktu radni wskazali art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Zgodnie z par. 5 uchwały akt miał wejść w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa.

Dlaczego gmina przyjęła lokalne przepisy w sprawie quadów?

W uzasadnieniu do uchwały rada gminy Długosiodło wyjaśniła, że na terenie gminy Długosiodło narasta problem praktyczny na styku ochrony przyrody i środowiska, łączący się z kwestią bezpieczeństwa, wynikający z działalności opartej na funkcjonowaniu nielegalnego toru motocrossowego. Quady i motocykle crossowe w celu dotarcia do toru poruszają się głównie drogami niepublicznymi, gruntowymi (polnymi, leśnymi). Powodują „negatywne oddziaływanie na środowisko, zagrożenie bezpieczeństwa, niszczenie lasów i dróg leśnych lub polnych, hałas, zanieczyszczenia powietrza i gleb, płoszenie zwierząt, niszczenie siedlisk, zwiększoną emisję spalin”.

Akt uchwalony przez radnych gminy Długosiodło został ogłoszony 16 lipca 2025 r. (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego poz. 6711). A zatem regulacje weszły w życie 31 lipca br. Jednak wojewoda mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 4 sierpnia 2025 r. (sygn. WP-I.4131.147.2025) stwierdził nieważność powyższej uchwały.

Z jakiego powodu wojewoda uchylił uchwałę w sprawie quadów?

Wojewoda uznał, że rada gminy nie miała prawa do regulowania zasad rekreacyjnego użytkowania pojazdów silnikowych. W uzasadnieniu do rozstrzygnięcia wyjaśnił, że wskazana w uchwale podstawa prawna wskazuje, że uchwała została wydana w trybie przepisów porządkowych. Tymczasem – jak argumentował wojewoda – przepisy porządkowe stanowią szczególny rodzaj aktów prawa miejscowego i wydawane są wyłącznie na podstawie generalnej klauzuli kompetencyjnej z art. 40 ust. 3 u.s.g. lub art. 41 ust. 2 u.s.g. Przepisy te wskazują przesłanki warunkujące legalność wydawanego aktu. Ma to zabezpieczyć przed zbyt nadmiernym korzystaniem z możliwości stanowienia przepisów porządkowych, które winny być wydawane wyłącznie w szczególnej, nadzwyczajnej sytuacji.

Wojewoda zauważył, że przepisy u.s.g.:

• przewidują możliwość wydania przepisów porządkowych przez radę gminy – w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 u.s.g.).
• mogą przewidywać za naruszanie przepisów porządkowych karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach (art. 40 ust. 4 u.s.g.).
• wskazują, że w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia (art. 41 ust. 2 u.s.g.).

Jego zdaniem akt prawny nie spełniał wszystkich warunków, jakie musi spełniać uchwała porządkowa. Wojewoda przywołał w swoim rozstrzygnięciu wskazówki zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z 7 sierpnia 1998 r. (sygn. akt I SA 781/98). [ramka 1]

W ocenie wojewody w sytuacji, jaka miała miejsce w Długosiodle, brak było podstaw prawnych, które uzasadniałyby wydanie przepisów porządkowych w zakresie wynikającym z uchwały. Wskazał kilka błędów rady gminy w tym zakresie:

► Błąd 1. Granice stanowienia przepisów porządkowych wyznaczone są zakresem dóbr chronionych wymienionych w art. 40 ust. 3 u.s.g., czyli ochroną życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnieniem porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Tymczasem w uzasadnieniu uchwały rada gminy Długosiodło wskazała przede wszystkim na potrzebę ochrony przyrody, środowiska naturalnego przed zagrożeniami wynikającymi z rekreacyjnego użytkowania określonych pojazdów poza drogami publicznymi czy nielegalnego funkcjonowania toru motocrossowego. Wojewoda uznał, że gmina nie wykazała tej przesłanki. „Tak więc wymienia się: hałas, zanieczyszczenie powietrza i gleb, płoszenie zwierząt, niszczenie siedlisk, zwiększoną emisję spalin. Podzielając pogląd, iż istotnie środowisko naturalne wymaga ochrony, to nie zostało ono uwzględnione w przepisie mającym stanowić podstawę prawną dla uchwały” – wskazał wojewoda.

► Błąd 2. Materia ujęta w przepisach porządkowych została już objęta zakresem wielu uregulowań w aktach ustawowych, co stanowi o braku spełnienia jednego z kryterium legalności tego typu uchwały. „Istnienie choćby jednej normy w systemie prawa, która wyczerpuje w całości lub w części zakres, w jakim wprowadzono przepisy porządkowe, jest już wystarczającą przesłanką do stwierdzenia ich nieważności” – stwierdził wojewoda. Wojewoda zwrócił uwagę, że na przykład:

• prowadzenie pojazdu drogami gruntowymi (polnymi, leśnymi), poza drogami publicznymi, bez zachowania ostrożności, co zagraża bezpieczeństwu innych osób – reguluje już art. 98 ustawy kodeks wykroczeń (dalej: k.w.),
• zakłócanie spokoju i porządku publicznego hałasem – art. 51 par. 1 k.w.,
• płoszenie zwierzęcia, doprowadzając je do tego, że staje się ono niebezpieczne – art. 78 k.w.,
• przejeżdżanie przez grunt leśny lub rolny nienależący do sprawcy w miejscach, w których jest to zabronione – art. 151 par. 1 k.w.
• przejeżdżanie przez grunt nienależący do sprawcy, który jest zaorany, zasiany lub obsadzony, znajduje się w stanie sztucznego zalesienia, naturalnego odnowienia lub stanowi młodnik leśny – art. 151 par. 2 k.w.,
• niszczenie zasiewów, sadzonek lub trawy na nienależącym do sprawcy gruncie leśnym lub rolnym – art. 156 par. 1 k.w.,
• nieopuszczenie lasu, pola, pastwiska, łąki wbrew żądaniu osoby uprawnionej – art. 157 par. 1 k.w.,
• wjeżdżanie pojazdem silnikowym do lasu nienależącego do sprawcy, gdy nie jest do tego uprawniony albo bez zgody właściciela lub posiadacza lasu, w miejscu, w którym jest to niedozwolone – art. 161 k.w.,
• płoszenie dziko żyjącego zwierzęcia, w sposób złośliwy – art. 165 k.w.,
• niszczenie cudzej rzeczy umyślnie, jeśli szkoda nie przekracza 800 zł – art. 124 par. 1 k.w. (nie wyklucza to surowszej odpowiedzialności na podstawie ustawy – Kodeks karny przy spełnieniu przesłanek w niej określonych).

Organ nadzoru podkreślił, że o zakresie nieuregulowanym można natomiast mówić, gdy w systemie prawnym brak takich regulacji, które dają możliwość przeciwdziałania wskazanym zagrożeniom.

Jeśli chodzi o hałas pochodzący z „nielegalnego toru motocrossowego”, ustawa prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.) określa działania zmierzające do ochrony przed przekroczeniem dopuszczalnych poziomów hałasu, jeśli stan taki zostanie stwierdzony (tu np. art. 115a p.o.ś.). „Przepisy porządkowe nie mogą być jednak podejmowane w celu zwalczania czy przeciwdziałania nielegalnej działalności gospodarczej, gdyż służą temu inne instrumenty prawne (aktualnie inwestycja taka podlega m.in. regulacjom prawa budowlanego, zagospodarowania przestrzennego, oceny wpływu na środowisko)” – wskazał wojewoda mazowiecki.

Wojewoda przywołał również wyrok NSA z 28 czerwca 2023 r. (sygn. akt III OSK 1013/22), z którego wynika, że przepisy porządkowe są wydawane w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. „Chodzi więc o sytuację wystąpienia specyficznej luki w prawie, diagnozowanej dopiero w sytuacji pojawienia się zagrożenia (zagrożenia nieprzewidzianego przez obowiązujące prawo albo nieprzewidzenia przez obowiązujące prawo w skali lub w zakresie bezpośrednich lub nawet pośrednich skutków zagrożenia) pozwalającej stwierdzić, że obowiązujące przepisy ustawowe i powszechnie obowiązujące nie obejmują swoim zakresem regulacji zagrożeń (lub skutków) wywoływanych przez obiektywny stan rzeczywistości na terenie gminy”.

► Błąd 3. Brak przesłanki „niezbędności”. Pozytywne stwierdzenie zakresu nieuregulowanego, a następnie stanu zagrożenia dla dóbr wskazanych w treści art. 40 ust. 3 u.s.g. pozwala wydać przepisy porządkowe, ale tylko wtedy, jeśli zostanie ustalona okoliczność niezbędności wprowadzenia regulacji przeciwdziałającej zagrożeniu życia lub zdrowia obywateli albo konieczności zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Innymi słowy – ocena „niezbędności” ochrony dobra ustawowego sprowadza się do stwierdzenia zaistnienia takiego stanu faktycznego, w którym to dobro jest zagrożone w takim stopniu, że dla jego ochrony „niezbędne” jest wydanie aktu porządkowego. W ocenie wojewody z uzasadnienia uchwały nie wynika, aby na terenie gminy wystąpiły rzeczywiste zagrożenia dla dóbr chronionych (np. przekroczenie norm hałasu, sytuacje stanowiące zagrożenie bezpieczeństwa publicznego), a których stwierdzenie czyni podjęcie aktu niezbędnym, gdyż analiza obowiązującego stanu prawnego wykazała w tym zakresie istnienie luk prawnych. W tym zaś kontekście organ uchwałodawczy przyznał, że wspomniane pojazdy silnikowe spełniają wszelkie normy i mogą być użytkowane zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto wyraził przypuszczenie, że pojazdy te mogą generować nadmierny i uciążliwy hałas i wiele norm może zostać przekroczonych, lecz okoliczności takich nie stwierdzono i nie wykazano.

► Błąd 4. Niewykazanie przesłanki terytorialności. Wojewoda oceniając także przesłankę terytorialności, stwierdził, że również ona nie została spełniona. W powołanym wyżej wyroku NSA wskazał, że wydawanie przez gminę przepisów porządkowych jest dopuszczalne, gdy pojawiające się zagrożenie jest niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego na terenie obszaru działania organu wydającego te przepisy. Zjawisko zagrażające tym dobrom musi być zatem ograniczone do terenu danej gminy. Tymczasem zjawisko urządzania i korzystania z toru motocrossowego czy jazdy quadami poza drogami publicznymi nie jest uwarunkowane lokalnie, specyficzne i ograniczone swym zasięgiem wyłącznie do terenu gminy Długosiodło, co – a limine – wyklucza dysponowanie kompetencją przez radę gminy do regulowania tego zagadnienia w drodze gminnych przepisów porządkowych.

Wojewoda zakwestionował również wprowadzenie sankcji kary grzywny oraz termin wejścia w życie uchwały oraz sposób ogłoszenia przepisów porządkowych.

Czy rozstrzygnięcie wojewody mazowieckiego jest słuszne?

Powody stwierdzenia nieważności uchwały, które wojewoda wskazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, należy ocenić jako logiczne i zasadne.

Organ nadzoru zdecydowanie sprzeciwił się praktyce stanowienia prawa lokalnego ponad wynikające z ustaw upoważnienia.

Czy gminy mogą się bronić przed niewłaściwym używaniem quadów? Jakie są skuteczne sposoby?

Niestety – jak słusznie wskazała rada gminy Długosiodło w uzasadnieniu do uchylonej uchwały – ograniczeniem skutecznych działań samorządów na podstawie obecnie obowiązujących regulacji są luki w przepisach, m.in.:

• nie można wprowadzić np. zakazu ruchu na drogach innych niż publiczne,
• egzekwowanie zakazu poruszania się po drogach leśnych pojazdami mechanicznymi (z wyłączeniem pojazdów ustawowo dopuszczonych do ruchu) leży wyłącznie w kompetencji służby leśnej i policji, lecz stałe kontrolowanie przez policję ruchu pojazdów w terenach otwartych jest wręcz niemożliwe.

Ponadto, jak zauważyła gmina, indywidualnie każdy wyprodukowany pojazd, spełnia wszelkie normy, może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Jeden powoli jadący quad czy motocykl crossowy nie stanowi żadnego obciążenia ani zagrożenia dla środowiska, nie powoduje nadmiernych zanieczyszczeń ani hałasu. Jednak niezwykła, wciąż narastająca, masowość tego zjawiska powoduje uciążliwości i negatywne oddziaływania na jakość życia ludzi, ich zdrowie i poczucie bezpieczeństwa, co wywołuje zrozumiałe oczekiwania społeczności, aby najbliższe im organy administracji publicznej odpowiedzialne za porządek i bezpieczeństwo zareagowały na te negatywne zjawiska, co jest dostatecznym argumentem na rzecz ograniczania tego rodzaju aktywności poprzez wprowadzenie przepisów prawa lokalnego, mających na celu poprawę stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W efekcie gminy nie mają realnego narzędzia umożliwiającego im wprowadzania ograniczeń prawnych dla ruchu np. quadów na określonych obszarach. Jak słusznie wskazał w omawianym rozstrzygnięciu wojewoda, rada gminy nie ma kompetencji, by w drodze przepisów porządkowych rozszerzać lub precyzować zakazy ustanowione w aktach powszechnie obowiązujących.

Przepisy porządkowe nie mogą stanowić przedmiotu bieżącej działalności prawotwórczej gmin, mają natomiast charakter wyjątkowy, gdyż korzysta się z nich w sytuacjach nadzwyczajnych. A z taką sytuacją nie mamy w omawianym przypadku do czynienia.

Skąd rozbieżności w ocenie uchwał w sprawie quadów przez wojewodów?

Co ciekawe – wcześniej bardzo podobne przepisy wprowadziła rada gminy Poronin w uchwale nr XIII/73/2025 z 27 marca 2025 r. w sprawie przepisów porządkowych w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa publicznego na terenie Gminy Poronin. Niektóre regulacje w uchwale gminy Długosiodło były wręcz identyczne. Pewne zakazy ujęto jednak nieco inaczej, np. par. 3 uchwały brzmiał: „Poza drogami publicznymi na całym obszarze Gminy Poronin wprowadza się następujące zasady rekreacyjno-sportowego korzystania z pojazdów silnikowych wymienionych w § 2:
1) dopuszcza się korzystanie z tych pojazdów przez ich właścicieli lub współwłaścicieli w formie przejazdów indywidualnych,
2) dopuszcza się korzystanie z tych pojazdów w liczbie większej niż 1 na terenach specjalnie wyznaczonych i oznakowanych, oddalonych co najmniej 300 m od budynków przeznaczonych na pobyt ludzi,
3) zabrania się poruszania po lasach, polach, łąkach, pastwiskach i prywatnych drogach gruntowych – bez zgody ich właściciela lub zarządcy”.

Uwaga! Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru. Każdy organ nadzoru wykazuje niezależność w wykonywaniu tego zadania, a jedynym kryterium kontroli jest zgodność aktu z prawem. Ocena w tym zakresie może wypadać różnie, skoro przepisy prawa nie są redagowane czytelnie i nie zawsze wprost wyrażają normę prawną. Wykładnia przepisów prawa, która ma znaczenie praktyczne, dokonywana jest przez sądy administracyjne. Taką samą kontrolę uchwał sprawują wojewodowie, jednakże w ich działaniu trudno dopatrywać się rozstrzygnięć podejmowanych według określonej linii orzeczniczej. To byłoby pożądane, mając na względzie, że to właśnie rolą wojewodów powinno być jak najszybsze eliminowanie z obrotu prawnego wadliwych aktów prawnych. Działalność organów nadzoru pozostawia jednak wiele do życzenia, czego dowodem jest właśnie sytuacja, która miała miejsce w przypadku uchwały quadowej: tożsame treściowo uchwały w jednym województwie „przechodzą”, a w innym – nie.

Gminy, tworząc uchwały, często sugerują się tym, jak zostały ocenione podobne uchwały – tak stało się w analizowanej sprawie. Niestety system ten nie jest dobry, mając także na względzie, że „przeoczenia” wojewodów co do oceny poprawności aktów prawnych mogą być podstawą skarg gmin (albo np. skarg prokuratorów) do sądów administracyjnych, które nie są już ograniczone czasem orzekania o ważności lub nieważności tych uchwał. Takie działania wojewodów nie sprzyjają tworzeniu dobrego prawa. Zdecydowanie wyrażana jest potrzeba wypracowania jednolitej praktyki orzeczniczej przez wojewodów.

Chmury nad pozostałymi uchwałami dotyczącymi quadów

Niewątpliwie – po unieważnieniu przez wojewodę uchwały gminy Długosiodło można się spodziewać, że inne podobne uchwały mogą stać się przedmiotem skarg do właściwych sądów administracyjnych.

Ponadto można ogólnie wywieść wnioski, że niedoskonała praktyka oceny uchwał podejmowanych przez gminy jest wynikiem niedoskonałości przepisów, które stanowią podstawę do podejmowania uchwał. Przepisy nie dość precyzyjne bowiem wyrażają zakres materii, jaki może regulować lokalny prawodawca. I nie zawsze wojewoda – jako organ także stosujący prawo – może te problemy dostrzec. ©℗