Posiłki w publicznych szkołach i przedszkolach – najczęstsze wątpliwości

Uwaga! Orzecznictwo oraz stanowiska organów nadzoru jednoznacznie wskazują, że opłata za wyżywienie wnoszona przez rodziców obejmuje wyłącznie koszty produktów (czyli „wsad do kotła”), natomiast pozostałe koszty ponosi organ prowadzący placówkę (np. koszty zatrudnienia pracowników i inne wydatki związane z prowadzeniem kuchni w szkole).

NSA już w wyroku z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OSK 567/09) stwierdził, że:

► opłaty za z posiłki w stołówce w publicznej szkole i publicznym przedszkolu powinny być ustalane jako równowartość surowców wykorzystanych do ich przygotowania;

► organ prowadzący ponosi pozostałe koszty, takie jak wynagrodzenie pracowników, składki naliczane od ich wynagrodzeń oraz nakłady na utrzymanie kuchni. ©℗

Kto ponosi koszty dowozu posiłków dla uczniów – szkoła czy rodzice

ODPOWIEDŹ: W wypadku cateringu, tak samo jak w przypadku posiłków przygotowywanych w szkolnej kuchni, wysokość opłaty powinna uwzględniać jedynie koszty produktów żywnościowych składających się na posiłek, czyli jedynie „wsadu do kotła”. Natomiast różnicę między całkowitym kosztem posiłku a tym wsadem powinien ponosić organ prowadzący (czyli gmina, miasto).

W tej kwestii wypowiedziała się również RIO w Poznaniu w stanowisku z 30 listopada 2022 r. (znak WA-0280/74/2022). Izba jednoznacznie wskazała, że wysokość opłat za posiłki ustalana na podstawie art. 106 ustawy – Prawo oświatowe, niezależnie od formy przygotowywania tych posiłków (tzn. zarówno wówczas, gdy są one przygotowywane w stołówce szkolnej/przedszkolnej, jak i wtedy, gdy są zapewniane w formie cateringu) „powinna odpowiadać jedynie równowartości surowców wykorzystanych do ich przygotowania”.

Uwaga! NSA w wyroku z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OSK 567/09) potwierdził, że jeśli w placówce nie ma własnej kuchni, organ prowadzący ma obowiązek pokryć koszty przygotowania i dowozu posiłków do stołówki (jadalni) zorganizowanej przez gminę. ©℗

Czy szkoła może przeznaczyć nadpłaty za posiłki na inne cele

ODPOWIEDŹ: Nie. NSA w wyroku z 20 kwietnia 2022 r. (sygn. akt III OSK 1043/21) potwierdził, że opłata za posiłek ucznia w publicznej szkole lub publicznym przedszkolu powinna odpowiadać tylko wydatkom ponoszonym na zakup artykułów żywnościowych przeznaczonych do przygotowania posiłków.

Uwaga! NSA wskazał przy tym na specyficzny sposób ustalania opłaty, o której mowa w art. 106 ust. 4 ustawy – Prawo oświatowe, w oderwaniu od warunków rynkowych pomijających wiele czynników cenotwórczych dostarczenia usług.

Co istotne, stanowisko zbieżne z orzecznictwem sądów administracyjnych prezentuje Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych w „Informacji o wynikach kontroli przeznaczenia dochodów z tytułu opłat za wyżywienie pobranych od uczniów i przedszkolaków na podstawie art. 106 ust. 4 u.p.o.”. KR RIO wskazała, że istota dyspozycji art. 106 u.p.o. polega na zakazie przeznaczania opłat pobranych za żywienie dzieci na inne koszty zapewnienia posiłków niż zakup artykułów żywnościowych zużytych do ich przygotowania. Z informacji wynika także, że sfinansowane przez rodziców opłaty za posiłki w gminnej jednostce oświatowej powinny zatem w całości zostać przeznaczone na koszty „wsadu do kotła”. Nie mogą one służyć pokryciu kosztów wynagrodzeń oraz pozostałych kosztów przygotowania i wydania posiłków, jak też – co logiczne – kosztów niezwiązanych w ogóle z żywieniem. Jednostki oświatowe nie są również uprawnione do pobierania rodzaju opłat związanych z korzystaniem przez dziecko z żywienia, innego niż opłat mających służyć wyłącznie sfinansowaniu zakupu artykułów żywnościowych. ©℗

Opłaty za wyżywienie w szkołach – kto przyjmuje pieniądze od rodziców

ODPOWIEDŹ Nie. Rodzice powinni wpłacać pieniądze do szkoły. Szkoła zaś musi się rozliczyć z podmiotem, który świadczy usługi dostarczania posiłków uczniom.

Na temat, czy rodzice mogą uiszczać koszty „wsadu do kotła” bezpośrednio na rachunek firmy cateringowej, wypowiedziała się RIO w Szczecinie w piśmie z 6 marca 2025 r. (znak K.43.4.2025). Zdaniem izby z art. 106 ust. 2–3 ustawy – Prawo oświatowe wynika jednoznacznie, że warunki odpłatności ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. RIO dodała, że bez znaczenia jest, w jaki sposób szkoła zorganizuje wyżywienie, a więc czy poprzez organizację stołówki szkolnej, czy też catering. Mimo różnej organizacji wyżywienia w szkole zasady odpłatności pozostają te same. „W przypadku, gdy żywienie dzieci w szkołach odbywa się na podstawie posiłków dostarczonych przez usługodawcę to zasady naliczania i poboru opłat są takie same jak w przypadku, gdy szkoła prowadzi własną stołówkę” – wskazała RIO.

Uwaga! Zdaniem izby jeżeli zatem wyżywienie uczniów szkoły podstawowej jest zorganizowane w formie cateringu, konsekwencją jest konieczność podpisania przez dyrektora tej placówki umowy z firmą cateringową i ustalenia przez niego opłat za posiłki. Oznacza to, że jeżeli szkoła jest stroną umowy z firmą cateringową, wówczas nie ma podstaw do uiszczania przez rodziców opłat za posiłki obejmujących „wsad do kotła” bezpośrednio na rachunek wykonawcy (dostawcy usługi cateringowej). ©℗

Czy gmina może zarabiać na opłatach za posiłki w szkole i przedszkolu

ODPOWIEDŹ: Tak. Nieprawidłowości w podanym zakresie mogą być ustalone m.in. na podstawie danych sprawozdawczych, tj. sprawozdań budżetowych Rb-27S oraz Rb-28S. Do wykrycia takiej nieprawidłowości doszło np. po kontroli RIO w Białymstoku, udokumentowanej w wystąpieniu pokontrolnym z 8 stycznia 2025 r. (znak RIO.V.6002-6/24). RIO ustaliła, że „dochody ze sprzedaży posiłków wynosiły 191.797,25 zł i były istotnie wyższe od poniesionych wydatków na zakup artykułów spożywczych zużytych do ich przygotowania”. Jak wskazała izba, wydatki na ten cel w 2023 r. w par. 4220 „Zakup środków żywności” wykazane w rocznym sprawozdaniu Rb-28S wyniosły 105.000 zł. RIO podkreśliła, że powyższe dane świadczą o tym, że w placówce oświatowej doszło do istotnego naruszenia art. 106 ust. 4 ustawy – Prawo oświatowe (z przepisu tego wynika, że wpłaty wnoszone przez rodziców lub opiekunów tytułem sfinansowania żywienia ucznia lub wychowanka w jednostce oświatowej nie mogą być przeznaczone na inny cel niż na zakup artykułów spożywczych służących do przygotowania posiłków, czyli tzw. wsad do kotła). Przypomniała, że do opłaty pobieranej za posiłek od ucznia nie wlicza się pozostałych kosztów przygotowania posiłku, czyli wynagrodzeń pracowników stołówki i składek od nich naliczanych oraz kosztów utrzymania stołówki.

Według izby nadwyżka dochodów nad wydatkami wynosiła 86 797,25 zł. Analiza RIO wykazała, że kwota wniesiona przez rodziców (opiekunów) uczniów w wysokości około 56 444 zł nie została przeznaczona na zakup artykułów żywnościowych, lecz zasiliła budżet gminy z naruszeniem dyspozycji art. 106 ust. 4 Prawa oświatowego. Ponadto izba stwierdziła, że plan dochodów z opłat za żywienie założono na poziomie 150 000 zł (realizacja wyniosła aż 191 797,25 zł), zaś plan wydatków w paragrafie 4220 – w wysokości jedynie 105.000 zł. Według RIO zatem już na etapie planowania budżetu „założono bezprawną nadwyżkę dochodów z opłat za żywienie nad wydatkami na zakup artykułów żywnościowych”. W efekcie RIO skierowała wnioski do wójta gminy, w których stwierdziła, że niezbędne jest podjęcie działań, polegających na:

a) zapewnieniu w uchwale budżetowej na 2025 r. (a w efekcie w planie finansowym placówki) odpowiednich postanowień umożliwiających rozliczenie przez dyrektora placówki z rodzicami (opiekunami) kwot nielegalnie wykorzystanych opłat za żywienie uczniów i wychowanków w 2023 i 2024 r. – poprzez stworzenie limitu wydatków na ten cel (w przypadku rozliczenia środków poprzez ich zwrot) lub obniżenie planu dochodów (w przypadku zaliczenia środków podlegających zwrotowi na poczet bieżących opłat za korzystanie z żywienia);

b) objęciu bieżącym nadzorem prawidłowości poziomu wydatkowanych przez placówkę środków na zakup artykułów żywnościowych do przygotowania posiłków w stołówce; dla realizacji tego celu niezbędne jest prawidłowe planowanie w budżecie gminy wydatków w paragraf 4220, tj. na poziomie umożliwiającym wydatkowanie całości pobranych opłat na zakup artykułów służących przygotowaniu posiłków (jak to ma miejsce w projekcie uchwały budżetowej gminy na 2025 r.).

Podsumowując: każda jednostka samorządowa winna tak szacować poziom dochodów i wydatków na realizację zadania w zakresie wyżywienia, aby było to zbilansowane.

Gmina nie powinna bowiem „zarabiać” na wpłatach rodziców.

Uwaga! Ewentualne nadwyżki z tytułu nielegalnie pobranych kwot za obiady gmina musi rozliczyć z rodzicami (opiekunami). W praktyce zwracają je dyrektorzy placówek. ©℗

Nieterminowa płatność za obiady – stanowisko szkoły i przepisy

ODPOWIEDŹ: Tak, szkoła i przedszkole muszą naliczać odsetki od opóźnionych opłat za wyżywienie, stosując zasady jak dla zaległości podatkowych, zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej (dalej: o.p.). Przy czym odsetek nie nalicza się, jeśli ich wysokość nie przekracza 8,70 zł.

Zarówno opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w publicznych placówkach wychowania przedszkolnego prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, jak i opłaty za korzystanie z wyżywienia w takich placówkach stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). W myśl art. 67 ust. 1 u.f.p. do należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz odpowiednio przepisy działu lII ustawy Ordynacja podatkowa (dalej: o.p.).

RIO w Białymstoku w stanowisku z 21 czerwca 2021 r. (znak RIO.II-025-14/21) wyjaśniła, że zagadnienia dotyczące naliczania odsetek od niezapłaconych w terminie opłat za wyżywienie dzieci w publicznych placówkach wychowania przedszkolnego nie są uregulowane w u.f.p. W związku z tym mają tu zastosowanie odpowiednio przepisy działu III o.p., zawierające w art. 53-56d regulacje w zakresie naliczania odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych. Według izby należy je stosować odpowiednio do zaległości z tytułu nieuiszczenia w terminie opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego i opłaty za wyżywienie dziecka w tej placówce.

RIO dodała, że w przypadku nieopłacenia w terminie należności za korzystanie z wychowania przedszkolnego bądź opłaty za wyżywienie dziecka w przedszkolu publicznym jednostka samorządu terytorialnego powinna naliczyć odsetki jak od zaległości podatkowych (art. 53 ust. 1 o.p.). Obecnie stawka odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych wynosi 13,00 proc. kwoty zaległości w stosunku rocznym.

Uwaga! W myśl art. 54 par. 1 pkt 5 o.p. „odsetek za zwłokę nie nalicza się jeżeli ich wysokość nie przekraczałaby trzykrotności wartości opłaty pobieranej przez operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe za traktowanie przesyłki listowej jako przesyłki poleconej”. Obecnie opłata ta wynosi 2,90 zł, wobec tego trzykrotność tej kwoty to 8,70 zł. W efekcie nie nalicza się odsetek, jeżeli nie przekraczają one 8,70 zł. ©℗

Plan finansowy szkoły a koszty wyżywienia i wpłaty od rodziców

ODPOWIEDŹ: Tak, w planie finansowym przedszkola lub szkoły trzeba uwzględnić wszystkie koszty wyżywienia, czyli:

• część finansowaną przez gminę,
• część opłacaną przez rodziców lub opiekunów.

W praktyce zdarza się, że w planie finansowym wpisuje się tylko koszty pokrywane przez gminę, a pomija koszty płacone przez rodziców lub opiekunów. Regionalna Izba Obrachunkowa w Krakowie w uchwale z 24 lipca 2024 r. (Nr KI.412.17.2024) uznała jednak taką praktykę za nieprawidłową. Po kontroli w jednej ze szkół podstawowych RIO stwierdziła, że brak ujęcia w planie finansowym dochodów z opłat za wyżywienie (w części płaconej przez rodziców) wynikał z wadliwych umów z dostawcą żywności. Zgodnie z tymi umowami rodzice wpłacali należności bezpośrednio firmie cateringowej. W efekcie szkoła nie ujmowała tych dochodów w planie finansowym i nie ewidencjonowała ich w księgach rachunkowych.

RIO wskazała, że przepisy określają wymagania związane z realizacją przez szkoły zadań opiekuńczych. Dotyczy to w szczególności obowiązku z art. 106 ustawy - Prawo oświatowe (dalej: u.p.o.) – czyli zapewnienia uczniom posiłków. Szkoła powinna spełnić te wymagania zarówno wtedy, gdy posiłki są przygotowywane w jej stołówce, jak i wtedy, gdy są przygotowywane poza szkołą (w innej placówce oświatowej lub w ramach usługi cateringowej).

RIO podkreśliła, że catering również realizuje funkcję z art. 106 ust. 1 u.p.o. lub obowiązek z art. 108 pkt 4 u.p.o. Jedyną różnicą jest to, że posiłki powstają poza szkołą.

Ponadto izba wskazała, że szkoła będąca jednostką budżetową, ma obowiązek prowadzenia ksiąg rachunkowych zgodnie z przepisami ustawy o rachunkowości, przy uwzględnieniu przyjętych w jednostce zasad (polityki) rachunkowości, a także postanowień:

• rozporządzenia w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej,
• rozporządzenia w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych.

Izba dodała, że nie ma możliwości nawiązania stosunku cywilnoprawnego (umowy cywilnoprawnej) pomiędzy gminą (czy jej jednostką oświatową), a uczniem czy też jego rodzicem lub opiekunem prawnym. Pobieranie przez samorządy opłat publicznych należy uznać za wykonywanie władztwa publicznego, nie zaś za świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych. Strony tego stosunku nie mają bowiem pełnej swobody co do ustalania jego treści, albowiem ograniczają je przepisy powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego.

Uwaga! W związku z powyższym umowę z firmą zawiera szkoła, więc wydatki z tego tytułu powinna mieć w swoich księgach w całości, a to jest niezbędne dla właściwego szacowania wartości. RIO podkreśliła, że rodzice nie są stroną umowy, trudno zatem wymagać od nich, żeby płacili firmie realizującej catering.

Według RIO tak przyjęty system ewidencji dochodów i wydatków związanych z realizacją przez szkołę obowiązku, o którym mowa w art. 106a u.p.o. w związku z art. 108 pkt 4 u.p.o., powodował iż księgi rachunkowe nie odzwierciedlały faktycznych kosztów tego zadania. ©℗

Rozliczanie opłat za obiady uczniów, nauczycieli i pracowników w budżecie placówki

ODPOWIEDŹ: Dochody z opłat za wyżywienie trzeba odpowiednio ujmować w planie finansowym placówki oświatowej, stosując przy tym przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych. Odpowiednie stosowanie powyższego rozporządzenia oznacza, że m.in. trzeba uwzględniać status prawny podmiotu dokonującego wpłaty. W efekcie sposób księgowania (klasyfikacji finansowej) może zależeć od tego, kto ponosi opłatę, np. czy jest to rodzic dziecka, nauczyciel czy inny pracownik placówki. Rola tej osoby w stosunku do placówki wpływa na prawidłowe przyporządkowanie dochodu do odpowiedniego paragrafu klasyfikacji.

Takie stanowisko potwierdziła Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach (pismo z 9 września 2020 r., znak WA-023/64/20). Izba wskazała w nim, że:

► dochody z tytułu opłat za wyżywienie dzieci w przedszkolu należy zaklasyfikować do par. 067 – „wpływy z opłat za korzystanie z wyżywienia w jednostkach realizujących zadania z zakresu wychowania przedszkolnego”,

► dochody z tytułu sprzedaży posiłków w przedszkolu dla nauczycieli oraz personelu niepedagogicznego należy ujmować w par. 083 – „Wpływy z usług” z odpowiednią czwarta cyfrą.

Uwaga! Ewentualne odsetki od nieterminowo płaconych opłat powinny być ujmowane w par. 091 „Wpływy z odsetek od nieterminowych wpłat z tytułu podatków i opłat” – co potwierdza stanowisko RIO w Katowicach z 10 grudnia 2024 r. (znak WA.5210.48.2024). ©℗

Zwolnienie z opłat za wyżywienie – kompetencje gminy i dyrektora

ODPOWIEDŹ: Jak wynika wprost z art. 52 ust. 9 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (dalej: u.f.z.o.) organ prowadzący publiczne przedszkole zwalnia rodziców w całości lub w części z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego, na warunkach określonych przez radę gminy na podstawie ust.2. Z kolei w myśl art. 52 ust. 2 u.f.z.o. „rada gminy może określić warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, o których mowa w ust. 1 (chodzi o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat)”. Z kolei wprost ze zdania drugiego art. 52 ust. 9 u.f.z.o. wynika, że „Organ prowadzący może upoważnić do udzielania tych zwolnień odpowiednio dyrektora przedszkola lub szkoły podstawowej” (potwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 31 marca 2022 r.; sygn. akt I SA/Sz 91/22).

Uwaga! A zatem burmistrz lub upoważniony przez niego dyrektor przedszkola może zwolnić z ponoszenia opłat, na zasadach, jakie wskazała rada miasta w odpowiedniej uchwale. ©℗

Uprawnienia rady gminy do przekazywania kompetencji w sprawach opłat za wyżywienie

ODPOWIEDŹ: Nie. Taki tryb przekazania uprawnień jest nieprawidłowy. Potwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 31 marca 2022 r. (sygn. akt I SA/Sz 91/22).

WSA rozpatrywał skargę gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody w sprawie upoważnienia przez radę gminy dyrektora zakładu oświaty (jednostki obsługującej) do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej dotyczących postępowań i wydawania decyzji administracyjnych w sprawie opłat za korzystanie z pobytu i wyżywienia w przedszkolu. Jako materialno-prawną podstawę uchwały rada gminy wskazała art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), zgodnie z którym do „załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1” (chodzi tu m.in. o jednostki organizacyjne – red.).

WSA przypomniał, że zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada legalności oznacza, że każde działanie organu władzy publicznej musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

Akty wydane na podstawie normy ustawowej muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady prowadzi do naruszenia prawa.

Uwaga! Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny.

WSA ustalił, że celem powyższej uchwały było przekazanie przez radę miejską kompetencji ustawowo przypisanych burmistrzowi miasta na organ utworzonej przez gminę jednostki administracyjnej, tak aby podmiot ten we własnym imieniu, pełnił funkcje organu administracji.

WSA przypomniał o art. 106 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe, z którego wynika, że wysokość opłat za posiłki ustala dyrektor placówki w porozumieniu z organem prowadzącym, w drodze czynności materialno-technicznej. Jednocześnie WSA nawiązał do ww. art. 39 ust. 4 u.s.g oraz do art. 52 ust. 15 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (dalej: u.f.z.o.), zgodnie z którym opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w publicznych placówkach wychowania przedszkolnego prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz opłaty za korzystanie z wyżywienia w takich placówkach stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Tym samym ustalanie opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego (w tym pobytu w przedszkolu) a także za wyżywienie w przedszkolu nie następuje w drodze decyzji administracyjnej a podmioty właściwe do ich określenia zostały wyraźnie wskazane przez ustawodawcę.

WSA wskazał, że „rozstrzyganie w formie decyzji administracyjnych jest możliwe natomiast w przedmiocie zwolnienia rodzica lub opiekuna prawnego z ponoszenia powyższych opłat. Jak wynika wprost z art. 52 ust. 9 u.f.z.o. organ prowadzący publiczne przedszkole zwalnia rodziców w całości lub w części z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego, na warunkach określonych przez radę gminy na podstawie ust. 2. Organ prowadzący może upoważnić do udzielania tych zwolnień odpowiednio dyrektora przedszkola lub szkoły podstawowej”. ©℗

Wspólna obsługa szkół i przedszkoli a wybór dostawcy posiłków

ODPOWIEDŹ: Nie. Jeśli w gminie wdrożona jest tzw. wspólna obsługa, jednostki organizacyjne gminy – w tym placówki szkolne, nie mogą samodzielnie wybrać wykonawców dostarczających posiłki dla dzieci/uczniów. W tym zakresie kompetencje placówek przejmuje jednostka obsługująca, która powinna stosować do szacowania zamówienia regulacje ustawy Prawo zamówień publicznych (dalej: u.p.z.p.).

Wspólna obsługa, to mechanizm obsługi m.in. placówek oświatowych przez tzw. jednostkę obsługującą (np. centrum usług wspólnych). Prawne podstawy wspólnej obsługi wynikają z przepisów ustaw samorządowych, w tym ustawy o samorządzie gminnym (w szczególności określonych w art. 10a – art. 10d u.s.g.).

► Z art. 10a u.s.g. wynika, że gmina może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną:

1) jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych,

2) gminnym instytucjom kultury,

3) innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego

– zwanym jednostkami obsługiwanymi.

► Z kolei zgodnie z art. 10b u.s.g. wspólną obsługę mogą prowadzić urząd gminy, inna jednostka organizacyjna gminy, jednostka organizacyjna związku międzygminnego albo jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego, zwane „jednostkami obsługującymi”. Z tego przepisu wynika również, że „Rada gminy w odniesieniu do jednostek obsługiwanych określa, w drodze uchwały, w szczególności:

1) jednostki obsługujące;

2) jednostki obsługiwane;

3) zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi”.

► Natomiast w myśl art. 10c u.s.g. zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych sektora finansów publicznych do

• dysponowania środkami publicznymi oraz
• zaciągania zobowiązań, a także
• sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie.

► W przypadku powierzenia obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych, o których mowa w art. 10a pkt 1 i 2 u.s.g. (wymieniliśmy je wyżej – red.), obowiązki te są przekazywane w całości.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że jednostka obsługująca (np. centrum usług wspólnych) może przejąć od obsługiwanych jednostek zadania związane m.in. z zamówieniami publicznymi. W takim przypadku obsługiwane jednostki tracą prawo do samodzielnego wyboru wykonawców usług. To zadanie wykonuje jednostka obsługująca.

Potwierdzają to również regionalne izby obrachunkowe. RIO w Krakowie w wystąpieniu pokontrolnym z 24 września 2024 r. (znak WK.6130.26.24) jako nieprawidłowość uznała „dopuszczenie przez gminę (….) do świadczenia usług cateringowych na rzecz jednostek oświatowych, dla których jest organem prowadzącym, na podstawie umów zawartych przez dyrektorów jednostek oświatowych w czerwcu (…..) r. z wykonawcą wybranym z pominięciem przepisów u.p.z.p.”.

Izba oceniła, że było to „skutkiem nieoszacowania wydatków z tytułu realizacji ww. usługi przez jednostkę budżetową gminy, tj. Centrum Usług Wspólnych w (...) i zastosowania trybu zapytania ofertowego przewidzianego dla zamówień o wartości poniżej 130.000,00 zł. Stan ten był niezgodny z zasadami szacowania wartości usług określonymi w rozdziale V działu I ww. ustawy, a w konsekwencji z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy” – wskazała w wystąpieniu pokontrolnym.

Dla przypomnienia, z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że przepisy ustawy stosuje się do udzielania zamówień klasycznych oraz organizowania konkursów, których wartość jest równa lub przekracza kwotę 130 000 zł, przez zamawiających publicznych.

RIO w ramach wniosku pokontrolnego nakazała gminie sprawowane nadzoru nad prawidłowością ustalania wartości szacunkowej usługi w drodze cateringu, zgodnie z zasadami ujętymi w rozdziale V działu I u.p.z.p., aby zapewnić zastosowanie właściwego trybu postępowania o udzielenie zamówienia na usługę polegającą na zapewnieniu żywienia uczniów. ©℗

Zaległe opłaty za wyżywienie uczniów – kiedy się przedawniają

ODPOWIEDŹ: Opłaty za wyżywienie ulegają przedawnieniu, tak jak inne należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, a jeżeli do tego dojdzie – wówczas placówka oświatowa (gmina) nie ma już prawnej możliwości jej dochodzenia.

Do przedawnienia należności dotyczących zaległych opłat za obiady w szkołach stosuje się terminy wynikające z art. 70 par. 1 Ordynacji podatkowej (dalej: o.p.)., w myśl którego „zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku”.

Przykład 1

Uwaga! Informacja o przedawnieniu opłaty powinna być przekazywana do odpowiedniej komórki organizacyjnej w celu dokonania odpisu z ksiąg rachunków. Zaniechanie w tym zakresie może być wykazane jako nieprawidłowość w toku kontroli gospodarki finansowej przez RIO. ©℗

Opłaty za wyżywienie: w jakiej formie szkoła przekazuje informację rodzicom

ODPOWIEDŹ: Przepisy nie wskazują formy przekazania rodzicom informacji o wysokości i terminach płatności, zatem zależy ona wyłącznie od dyrektora danej placówki.

Jak wskazała RIO w Bydgoszczy w stanowisku z 18 kwietnia 2019 r. (znak RIO-NR.K.-432-7/2019) opłaty za posiłki w szkołach oraz warunki korzystania ze stołówki szkolnej, określają na podstawie art. 106 ust. 3 Prawa oświatowego poszczególni dyrektorzy szkół w porozumieniu z organem prowadzącym. Zatem formę przekazania rodzicom informacji o wysokości i terminach płatności określa wyłącznie dyrektor danej placówki. Przy czym rozpowszechnienie tej informacji powinno być odpowiednio udokumentowane. ©℗

Zaległe opłaty za obiady w szkołach i przedszkolach – czy potrzebna jest decyzja

ODPOWIEDŹ: Nie. Aby wyegzekwować opłaty za wyżywienie w publicznych placówkach oświatowych nie trzeba wydawać uprzednio decyzji administracyjnej.

Przepisy nie regulują jednoznacznie tej kwestii. Na ten temat wypowiedziała się jednak RIO w Bydgoszczy w stanowisku z 18 kwietnia 2019 r. (znak RIO-NR.K.-432-7/2019). RIO przypomniała, że z art. 52 ust. 15 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (dalej: u.f.z.o.) wynika, że opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w publicznych placówkach wychowania przedszkolnego prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz opłaty za korzystanie z wyżywienia w takich placówkach stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Z kolei do takich należności, zgodnie z art. 67 u.f.p., nieuregulowanych odmiennie, stosuje się przepisy Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio działu III Ordynacji podatkowej (dalej: o.p.)

Jednocześnie RIO w Bydgoszczy podzieliła stanowisko Ministerstwa Edukacji Narodowej wyrażone w piśmie z 25 lutego 2019 r. (znak DKO-WOK.350.7.2019.AT). Resort wskazał w nim, że w myśl art. 21 par. 1 o.p. zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem:

• zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania;
• doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania.

W przypadku opłaty za korzystanie z wyżywienia można przyjąć, że są to zobowiązania publicznoprawne o których mowa w art. 21 par. 1 pkt 1 o.p., zatem do ich powstania nie jest wymagane wydanie decyzji administracyjnej.

Uwaga! RIO podkreśliła, że egzekucja wszystkich należności wymienionych w art. 60 u.f.p., w tym również należności z opłat za posiłki w szkole– zgodnie z art. 66 u.f.p. podlega przepisom o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawą prawną wystawienia tytułu wykonawczego jest wówczas art. 52 ust. 15 u.f.z.o. i art. 66 u.f.p. ©℗

Windykacja opłat za posiłki w szkołach i przedszkolach – obowiązki placówki

ODPOWIEDŹ: W sytuacji, gdy opłaty za wyżywienie nie są wnoszone w ustalonych terminach uregulowanych w przepisach wewnętrznych danej placówki oświatowej, do ich windykacji stosuje się ogólne zasady wynikające z przepisów ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Chodzi m.in. o art. 42 ust. 5 u.f.p., w myśl którego „jednostki sektora finansów publicznych są obowiązane do ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny, oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania”.

Uwaga! Co do zasady, w jednostce powinna obowiązywać stosowna procedura dochodzenia powyższych należności, co jest wyrazem m.in. realizacji zasad kontroli zarządczej.

Warto tu przypomnieć o art. 68 u.f.p., z którego wynika, że kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności:

1) zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi;

2) skuteczności i efektywności działania;

3) wiarygodności sprawozdań;

4) ochrony zasobów;

5) przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania;

6) efektywności i skuteczności przepływu informacji;

7) zarządzania ryzykiem.

W praktyce dokument wewnętrzny (instrukcja) powinien uwzględniać kolejne etapy dochodzenia opłat, w tym etap przedegzekucyjny (informacyjny) oraz (ewentualnie) egzekucyjny, co potwierdzają przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. ©℗

Procedura upomnienia przed ściągnięciem zaległych opłat za posiłki

ODPOWIEDŹ: Z art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.) wynika m.in. że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Co istotne: postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

Upomnienie zawiera imię i nazwisko, stanowisko służbowe oraz podpis osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela. Upomnienie generowane automatycznie może nie zawierać podpisu tej osoby.

Uwaga! Etap przedegzekucyjny (informacyjny) polega przede wszystkim na wystawieniu upomnienia. ©℗

Koszty upomnień

ODPOWIEDŹ: Zgodnie z przepisami rozporządzenia ministra finansów, funduszy i polityki regionalnej w sprawie wysokości kosztów upomnienia doręczanego zobowiązanemu przed wszczęciem egzekucji administracyjnej wysokość kosztów upomnienia, o którym mowa w art. 15 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wynosi 16 zł.

Uwaga! Obowiązek zapłaty tego kosztu powstaje z chwilą doręczenia upomnienia – czyli wtedy, gdy rodzic faktycznie je odbierze (a nie w momencie wystawienia).

Data doręczenia upomnienia jest kluczowa – od niej zależy, czy koszty upomnienia od razu „wchodzą” do rozliczenia wpłaty, czy dopiero jest to możliwe przy kolejnej. Zgodnie z art. 62 Ordynacji podatkowej: najpierw pokrywa się koszty upomnienia (jeśli już powstały obowiązek ich zapłaty), potem odsetki, a na końcu należność główną (np. opłatę za wyżywienie).

Przykład 2

Przykład 3

Doręczenie upomnienia

ODPOWIEDŹ: W tym zakresie stosowane są przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Z art. 39 par. 1 k.p.a. wynika m.in., że organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej „adresem do doręczeń elektronicznych”, chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu.

Nadto, w przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w par. 1, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem:

1) przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, albo

2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy.

Z kolei, w przypadku braku możliwości doręczenia w ww. sposób, organ administracji publicznej doręcza pisma:

1) przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe albo

2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy.

Przykład 4

Postępowanie egzekucyjne w sprawie opłat za wyżywienie uczniów

ODPOWIEDŹ: Jeśli dyrektor szkoły ustali, że opłata za obiady nie została zapłacona w terminie i pomimo wysłania upomnienia, rodzic/dłużnik nie zapłacił w ciągu 7 dni od jego doręczenia, dyrektor (jako wierzyciel) przygotowuje tytuł wykonawczy.

Sporządza się go według wzoru określonego w rozporządzeniu ministra w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej. Zawiera m.in.

• dane wierzyciela,
• dane dłużnika,
• kwotę należności głównej,
• wysokość odsetek,
• koszty upomnienia.

Następnie dyrektor składa wniosek o wszczęcie egzekucji administracyjnej wraz z tytułem wykonawczym do organu egzekucyjnego (do właściwego naczelnika urzędu skarbowego).

W kolejnych etapach organ egzekucyjny prowadzi postępowanie. Może np. zająć wynagrodzenie, rachunek bankowy, nadpłatę podatku.

Uwaga! Dyrektor musi informować organ egzekucyjny m.in. o:

• wpłatach dokonanych bezpośrednio do szkoły;
• udzielonych ulgach;
• zdarzeniach powodujących zawieszenie/umorzenie egzekucji.

Na marginesie dodajmy, że przesłanki umorzenia egzekucji określone są w art. 59 ust. 1 u.p.e.a., w myśl którego postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku:

1) niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w tym ze względu na zobowiązanego;

2) niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym;

3) niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 (przepis ten wskazuje elementy składowe tytułu wykonawczego – red.);

4) śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek:

a) jest ściśle związany ze zobowiązanym,

b) nie jest ściśle związany ze zobowiązanym, a egzekucja jest prowadzona wyłącznie z prawa majątkowego, które wygasło wskutek śmierci zobowiązanego;

5) gdy postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;

6) gdy z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego wystąpi wierzyciel;

7) gdy odrębne ustawy tak stanowią. ©℗

Koszty kontroli stanu żywności w szkołach – zasady ponoszenia opłat

ODPOWIEDŹ: Placówki oświatowe mogą być kontrolowane przez różne uprawnione instytucje, w tym m.in. przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, który jest organem rządowej administracji zespolonej w województwie.

W myśl art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (dalej: ustawa o PIS) do zakresu działania tej instytucji „w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących: (…) warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego”.

Co istotne w związku z realizowanymi zadaniami inspekcja sanitarna pobiera opłaty. Podstawą jest art. 36 ustawy o PIS, zgodnie z którym „za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania”.

Z przepisów wynika, że opłaty te ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z tym zastrzeżeniem, że za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy PIS nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań.

WSA w Krakowie w wyroku z 9 kwietnia 2024 r. (sygn. akt III SA/Kr 1713/23) m.in. stwierdził, że z treści ww. art. 36 ustawy o PIS nie wynika, że warunkiem koniecznym do obciążenia osoby lub jednostki organizacyjnej jest uprzednie wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie wymagań higienicznych lub zdrowotnych.

WSA potwierdził, że przepisy te stanowią, że w przypadku niestwierdzenia naruszenia tych wymagań nie pobiera się opłaty. „Tym samym, a contrario należy przyjąć, że przesłanką obciążenia opłatą jest stwierdzenie naruszeń w zakresie wymagań higienicznych i sanitarnych. Za taką interpretacją powyższych przepisów przemawia nie tylko wykładnia językowa, ale także funkcjonalna” – stwierdził WSA.

Uwaga! Ponoszenie wydatków z planu finansowego placówki oświatowej może być związane z pokrywaniem opłat naliczonych wskutek uchybień w zakresie wymagań higienicznych i sanitarnych stwierdzonych w kontroli inspekcji sanitarnej. Wydatki te mają bowiem związek z działalnością jednostki (placówki). ©℗